9月6日，“2019城市公交創新發展峰會暨華東六省一市公交企業領導聯席會議”在福州市召開。中國土木工程學會城市公共交通分會智庫專家、浙江工業大學客座教授金凌應邀作了《城市化進程中公共交通面臨的挑戰與應對》演講。
城市化進程中公共交通面臨的挑戰與應對
金 凌
引言：
從世界歷史和人類發展史看，每一次交通工具的革命都會帶來時代的巨變。今天，城市空氣污染，道路擁堵不堪，交通效率低下，人們出行困難，這是個不得不嚴肅面對的問題。
城市化是推動社會經濟發展的必經之路，中國城市化進程正處在高速發展階段。城市化是一把“雙刃劍”,它給城市帶來蓬勃的發展機遇和發展動力，同時也給城市帶來了諸多挑戰，交通問題首當其沖。
大力發展公共交通，實行公交優先已經納入國家發展戰略。在中國城市化進程加快的今天，如何化解城市交通面臨的突出問題，以及如何滿足城市可持續發展新需求，是各級政府的難解之題和必解之題。
城市因交通而興。“大力發展公共交通的結果，不僅僅能讓城市發展提速，更能帶動經濟的騰飛，讓城市生活更加美好。”----原浙江省委常委、杭州市委書記王國平
主要章節：
1、城市化發展趨勢分析；2、發達國家城市公交發展經驗；3、公交面臨的機遇與挑戰；4、公交發展現狀、突出問題及原因分析；5、在城市交通體系中重新定位常規公交；6、公交綜合網絡體系的規劃構建；7、全民參與建設高品質公交優先系統。
1. 城市化發展趨勢分析
在經歷了中國改革開放四十年社會經濟高速發展的同時，我國的城市化水平也從1978年的36.7%,提高到了2018年的59.58%。但與全球發達經濟體相比，發達國家的城鎮化率在80%左右，我國仍有較大差距。如今，世界上50%的人口居住在城市。到2030年，這個比例還會增加10%。城市的規模也越來越大，目前，全球超過一千萬人口的“超級大城市”有36個，而中國占有6個（北上廣深+天津、成都）。今后若干年，像中國這樣的新興經濟體國家，“超級大城市”數量將會持續增長。
不斷提升城市的綜合競爭力是城市化發展的終極目標。四十年來，隨著時間的推移，其發展理念、發展模式和發展內涵已經發生了深刻的變化。
(1)城市競爭從硬實力轉到軟實力。從城市規模、人口數量、城市基礎設施等城市硬實力的競爭，轉變為城市功能、城市效率、城市品質等城市軟實力的競爭。(2)城市發展從粗放擴張轉變到精明增長。從“大拆大建”蔓延式的外延規模擴張，粗放式的發展模式轉變為緊湊高效，注重個性特色和公共服務水平等內涵型、有機更新的城市發展模式。(3)城市發展動力機制發生深刻變化。從土地要素的開發利用，招商引資、房地產推動，轉移到創新能力培育、產業轉型升級，適應城市資源環境約束下的內涵增長方式。簡言之，城市的發展動力從土地、投資、勞動力→→ 創新、科技、人才驅動。（4）隨著城市化進程的加大加快，城市軟實力競爭的決定性力量主要體現在城市的服務業力量、都市圈力量、全球化力量和數字化力量。城市需要在安全、健康、環境質量、時間和便利性、社會聯系和公民參與等方面有所突破，在城市的資源調整、整合和更新上有所作為，通過這些來帶動城市高質量發展，創造高品質生活，提升市民滿意度，最終實現“城市，讓生活更美好”的大目標，實現城市的永續利用。
2、發達國家城市公交發展經驗借鑒
以歐美和日本為代表的發達國家，城市交通工具的機動化早已發展到很高的水平，但很多城市開始執行限制小汽車在市中心區域通行的措施。與此同時，這些城市大力發展以軌道交通為主的公共交通系統，規劃建設快速公交（BRT），優化常規公交網，整合公共交通換乘樞紐，強化公交系統的信息化和智能化，形成了高效便捷的城市公交客運網絡體系。
3、公交面臨的機遇與挑戰
居住、就業、休閑、交通是城市的四大基本功能。交通作為聯系其他三項功能的重要紐帶，沒有交通就沒有城市，交通可以主導城市發展。城市公共交通系統作為城市的重要標志，民生的重要內容，對城市的發展及其影響首當其沖。但是，公共交通仍然是許多城市的短板。
早在2005年9月，國務院辦公廳轉發了建設部等六部委《關于優先發展城市公共交通的意見》。2012年12月，國務院以（國發〔2012〕64號文）正式下發了《關于城市優先發展公共交通的指導意見》，將公共交通發展放在城市交通發展的首要位置，著力提升城市公共交通保障水平。時隔14年，我們今天面臨的不是要不要實行“公交優先”，而是如何實施好“公交優先”，確立公共交通的城市主體地位。
城市的發展模式已經轉向內涵式發展的道路。通過改善城市交通這個短板，來降低城市運行成本，提升城市運行效率，增強城市的綜合競爭力。通過構建多層次的城市公共交通體系，來滿足由于城市空間結構變化產生的交通需求。如，在都市區內，如何構建快速、高效、均質的公共交通體系，滿足形式多樣、體量各異的城市空間結構提出的交通要求；在城鄉區域層面，如何通過公交體系構建，提升城市區域一體化、同城化水平；在更高的大都市圈層面，如何通過構建都市圈便捷公共交通系統，來縮短與周邊節點城市的交通時距。
提供安全、舒適、便捷、廉價、優質的公交服務產品，始終是公共交通行業面臨的重大機遇與挑戰。
4、公交發展現狀、突出問題及原因分析
近年來，許多大中城市堅持公交優先發展戰略，大力推進城市交通擁堵治理，不斷加強政策保障，如：規劃和加大軌道交通（地鐵、輕軌）建設，實施快速公交（BRT）項目，建設公共自行車系統（PBS），推進城鄉公交一體化，創新交通管理方式，加強公交安全文明體系建設，逐步完善公交營運體系，不斷提高科技水平，持續改善服務質量，實現了公共交通從1.0--3.0（無人售票--信息公交--智慧公交）的跨越式發展。
但是，城市公共交通發展的進程中，依然面臨許許多多突出的問題。城市公交系統肩負著緩解城市交通擁堵狀況和構建高效率、高品質公共交通體系的雙重挑戰。
突出問題一：城市交通基礎設施缺乏統一規劃，對市民公交出行的流量流向（OD）研究不夠，以致公交整體服務水平偏低，表現在平均營運速度、公交準點率、乘客候車時間等指標方面比較明顯。
突出問題二：地面公交線網重復低效。一是線路走向集中在繁華地段，造成交通擁堵；二是城市新辟區域、住宅小區、城鄉接合部、郊區農村公交線網布局稀疏，市民出行困難；三是部分公交線路長、繞行多，無法保證準點。
突出問題三：城市公共交通換乘體系缺失，軌道交通（地鐵、輕軌）與常規公交（公共汽電車、BRT）之間沒有換乘協調機制，缺失運營管理、運能匹配、科學調度、票價一體化、信息導引功能，以及缺乏乘客總換乘時間最少或換乘距離最短等評價指標體系，導致整體公交線網運營效率不高。
當然，公交面臨的問題遠不止三個，但上述突出問題的集中表現是，近幾年公交車的保有量和運營線路在不斷增加，但客運量卻在持續下降，公交公司運營成本上升！
究其原因我們可以歸納為以下幾點：
（1）公交線路等級定位不清晰，功能不明確。公交線路大量進入核心城區或跨區域運行，每條公交線路互不配套，缺乏支線安排和區域內接駁線路設置；（2）公交線路的設置開辟、調整優化沒有找到城市社會效益與企業經濟效益最大化的公約數，缺少提供“站對站”的公交服務模式；（3）缺乏停車換乘樞紐設施。隨著城市郊區化現象出現，以及軌道交通線路的開通和延伸，對停車換乘或交通換乘樞紐需求也隨之增長；（4）在城市總體規劃編制和建設實施過程中，對公交場站規劃建設，在建成區公交換乘站點的土地、道路資源落實上，留下一些難以彌補的缺憾。
5、在城市交通體系中重新定位常規公交
受到城市空間變化和道路資源制約，需對公共交通功能重新定位。
（1）常規公交與軌道交通作為城市公交系統中不同層次的兩種方式，所適用的出行距離有所不同。常規公交要配合軌道交通對其線路進行調整優化，避免兩者的不良競爭，做到揚長避短、優勢互補。
（2）常規公交（公共汽電車）無法滿足尺度日益擴大的城市空間需求。因此，需要構建新的多元公交體系，滿足城市交通和諧發展需求。
（3）尋找既適合常規公交持續發展，也能滿足城市交通整體出行需求的新定位和新功能：城市交通干線（軌交）的補充功能；道路支線的覆蓋功能；各種交通工具的接駁換乘功能，尤其是地鐵的短駁。
（4）以換乘提升城市交通運營效率。包容多元化的交通出行方式，營造出“多位一體”的特殊公交體系。通過P+R停車換乘，以及不同交通方式間的換乘，構建健全、高效、便捷、經濟、和諧的城市交通網絡。
（5）構建完整的城市群公交線網。構建覆蓋外圍縣級城市、中心城鎮的公交網絡。城市群公交線路應與兩端城市公共交通及相關設施無縫銜接。制定統一的線路服務標準。按照城市公共交通“快速、便捷、安全、舒適、綠色、經濟”的要求，規劃設置城市群公交線路。
（6）完善政府公共財政補助機制。建立設施共建、利益共享、風險共擔的機制。以市場化運作方式突破不同行政轄區間的利益羈絆，推動城際公交的發展。
6、公交綜合網絡體系的規劃構建
根據上述五個層面公共交通網絡構建，結合城市相關要素，要編制城市交通綜合規劃，構建好公交網絡體系。
（1）建立科學的可評估數學模型，通過模擬推演，結合實際運營，不斷優化城市綜合公共交通網絡。
（2）編制公交換乘系統規劃。結合綜合交通線網規劃，實現各個公交線網、交通方式之間的換乘，大幅度減少集中換乘需求，緩解城市用地不足的矛盾。集中換乘需求可以通過科學設置站點來滿足。
（3）探索創新多元換乘方式。實現“多位一體”的多種交通出行方式之間換乘；實施“一卡換乘”、“一票換乘”和優惠換乘的票價票制，鼓勵換乘。
（4）規劃建設換乘設施。換乘具有指數增長效應，通過換乘可組織新的出行線路，提高公交線網運行效率。落實公交換乘樞紐用地和建設規劃。換乘區位好、交通功能弱的路段，可以建設成路段式換乘中心。干線末端應該創造條件建設換乘樞紐。
（5）規劃建設停車換乘系統。將P+R納入城市公共產品范疇，結合社會停車場的市場化運行，規劃建設P+R（P+B），解決出行最后一公里問題，提高公交線路布局效率。
（6）規劃建設公交專用道。公交專用道應按照公交線網規劃設置。具備條件的城市主干道應實施公交專用道運行，確保公交優先服務質量；重要的城市道路支線應根據條件設置公交專用道；同時科學實施路口交通信號優先，提高干線公交準點率。
（7）打造城市慢行交通體系。重視人行道、非機動車道與快車道同步設計、同步建設、同步投入使用。在短途出行上,讓市民能騎公共自行車（互聯網租賃單車）出入5公里范圍內的生活圈、商業圈、工作圈。
（8）將出租車納入公交體系。規劃建設布局合理、功能齊全、設施一流的出租汽車綜合服務區及出租車司機管理服務中心。
（9）調整優化公交運營調度方法，從過去“滿足需求”的運營策略、運營手段積極向“挖掘需求、創造需求”轉變，以多元化公交產品為乘客提供更高效、更精準、更智慧的出行服務。
（10）構建區塊微循環接駁線網。規劃構建城市特定區塊客流集散接駁線網，用以接駁干線、支線客流，實現“站到門、門到站”的公交功能，滿足特定區塊內乘客出行需求。
7、全民參與建設高品質公交優先系統
要推進公交優先，實現高品質公交目標，必須全面推行“科學技術創新+服務模式創新”發展機制，以改革創新為動力，政府為主導，同時，引導市民廣泛參與。如定期組織公交與乘客的互動會，對公交線路設置、站點設置、發車班次等進行論證調整，以更貼近乘客實際需求，實現“我的公交我做主”。
政府主管部門負責邀請組織有市民、人大政協、各社會階層代表、社會團體、社會組織、社區等參加的城市公交質量評估監督體系。對政府實施公交優先情況進行評估，評估內容包括規劃優先、財政優先、路權優先、立法優先、科技優先等。按照政府主管部門制定的公共交通服務標準，對公交總體服務質量進行評估，對準點率、運行時速、候車時間、換乘便利、服務舉措等進行評估監督。
“有什么樣的世界觀就有什么樣的方法論”，這是個哲學命題。但是，人的理念決定人的思路，人的思路決定解決問題的方法。我們要看清中國城市化進程的大趨勢，找出城市公共交通的問題實質，樹立科學理念，確定全新思路，構建“多位一體”的公共交通綜合體系，實現“公交優先”政府決策的精細化和科學化，最終實現建成符合城市化發展規律的、高品質的城市公交宏偉目標。
“人們來到城市是為了生活，人們居住在城市是為了生活得更好。”--亞里士多德。大約2500年前，古希臘就有了城市的概念。有城市就必然有交通。
今天，我們不妨把這位古希臘先哲，世界偉大的哲學家、科學家和教育家的話稍做修改作為結束語---“人們來到城市是因為有了交通，人們居住在城市是因為交通更加方便快捷。”這是我們共同的目標和努力的方向。謝謝大家！
二〇一九年九月于福州
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