自2005 年《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于優先發展城市公共交通意見的通知》(國辦發[2005]46 號)發布以來，中央和地方政府陸續出臺了一系列經濟與產業扶持政策加快推進公共交通系統建設，城市公共交通優先發展作為一項發展戰略得以確立。2012 年底《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》(國發[2012]64 號)發布，強調“將公共交通發展放在城市交通發展的首要位置”。在優先發展政策的強力推動和地方政府的積極參與下，城市公共交通線路、車輛、場站等基礎設施投資與建設規模在近10 年顯著提升。至2011 年底，全國公共汽(電)車運營線路3.4 萬條、運營線路總長度67.3 萬km(是2002 年的6 倍)、運營車輛45.3 萬輛(是2002年的1.8 倍)、場站面積5 231 萬m2；軌道交通線路58 條、運營線路總長度1 700 km(是2002 年的7.7倍)，運營車輛數9 945 輛(是2002年的10.1倍)。
——基礎設施的快速投入和地方政府的“高漲熱情”并未給公共交通發展成效帶來質的突破。城市公共汽(電)車運量增長率低于運能增長率、運能增長速度(7 倍)低于私人汽車保有量增長速度(206倍)，見圖1。公共交通系統外部競爭加劇，而內部效能、效益下滑，多層次、廣覆蓋的公共交通網絡和服務體系尚未形成。公共交通還缺乏成為替代小汽車出行方式的基本服務能力，也無法滿足居民出行時效要求，“樂乘公交”的局面遠未形成。
公共交通優先發展政策效果最終要通過出行者是否樂意使用、如何使用公共交通來檢驗，而這一效果的實現很大程度上又取決于中央和地方各級政府對城市公共交通優先(以下簡稱“公交優先”)發展政策的內涵認識、路徑選擇以及績效評估的準確把握。本文首先從公共交通方式界定、公交優先內涵理解、面向公交優先政策分析的評估方法與指標以及公交優先路徑選擇等方面剖析當前實施公交優先發展戰略面臨的主要問題，繼而針對現實困境逐一闡述在公交優先發展政策內涵、評估指標和路徑選擇等方面的主要研究結論。
——一、公交優先發展面臨的本源困境
——公交優先發展面臨著諸多困境，但無論是理念認識、資源配置、技術革新、管理體制或財政保障，最根本的還是取決于對“優先”的理解和實施。“優先發展公共交通”區別于傳統“發展公共交通”的關鍵點在于如何把握優先的內涵、如何選擇優先的路徑以及如何評估優先的效果。
——1、對公共交通方式及公交優先發展內涵缺乏統一認識
——（1）公共交通方式界定
——對于什么是公共交通或哪些交通方式屬于公共交通，不同國家的界定方法和范圍都不盡相同。國內對公共交通方式的爭議多集中于出租汽車和一些新型交通方式(如公共自行車、共享小汽車、通勤班車、校車等)，出租汽車問題甚至兩度成為《城市公共交通條例(草案)(征求意見稿)》(1993 年和2007 年)均未能順利通過的重要因素。近期中央電視臺連續“聚焦打車難”的調查報導，也將出租汽車行業的各種問題暴露于眾，引起廣泛討論。爭議的焦點在于如何定位這些交通方式的開放性、普惠性、公平性以及對公共資源的利用效率，平衡使用者利益、社會整體效益和政府管治效能，目前在上述方面還缺乏廣為認可的評價指標和評估方法。
——2、公交優先發展內涵
——盡管城市公交優先發展戰略在2004 年就已明確提出，但至今無論是地方實踐還是學術研究，對于優先發展的內涵都存在一些似是而非、模糊不清的理解。典型的認識誤區有：
——（1）就交通論交通，將“公共交通優先發展”等同于“公共交通的優先發展”。注重公共交通方式自身的規模擴張與通行優先，忽視公共交通對城市發展的引導，對國家能源節約、土地節約、環境保護政策的重大戰略意義。
——（2）認為只要是公共交通方式都必須優先發展，導致有限的公共資源未能合理分配和投入到最需要優先發展的交通方式，對適合不同城市、不同階段合理的公共交通結構缺乏共識。
——（3）以優先發展公共交通的名義盲目地、急速增加公共交通運能，注重規模擴張，忽視效益提升，忽視服務水平改善。
——（4）優先發展路徑選擇趨同，忽視城市間的差異。普遍將公共交通優先“押注”于軌道交通優先，寄希望于軌道交通解決所有問題。忽視既有公共汽(電)車的完善，忽視多功能、多層次、多級配的公交服務體系建設。
——（5）公共交通“單兵作戰”，未能統籌與小汽車交通、步行及自行車交通的競爭和協作關系。一方面努力推動公共交通發展，另一方面又放任小汽車自由發展，且忽視步行與自行車交通環境改善，導致公交優先發展成效被沖淡、抵消。
——對公共交通方式和公交優先的認識誤區直接影響了公交優先發展的戰略抉擇、政策制定與實施效果，是公交優先發展應首先予以解決的問題。
——2、缺乏有效的、面向公交優先發展戰略與政策研究的宏觀分析指標
——在制定公共交通發展目標、評估公共交通發展政策時，目前普遍采用“公共交通分擔率”這一指標。該指標確能反映公共交通在居民出行結構上的特征，但實際統計和使用過程中存在不少弊端，缺乏可比性甚至可能誤判、誤導。
——（1）“公共交通分擔率”來源于城市綜合交通規劃，用于度量中長期城市交通結構變化，不易獲取，需依賴大規模居民出行調查才能得到具有可信度的指標，更新慢且代價大。
——（2）種類繁多(包括全方式、機動化方式、利用交通工具的、基于各種時空范圍和出行目的的公共交通分擔率)，不同城市利用不同統計口徑計算時，可比性差。
——（3）不僅客觀性差，指標統計時或多或少存在“水分”，且不直觀，學術概念不易被決策層和普通市民理解。
——為此，除現有的“公共交通分擔率”，還有必要引入更可比、更易獲取、更客觀和直觀的宏觀分析指標，克服上述缺陷，真實評估公交優先政策和各類措施的效果。
——3、“一刀切”的建設審批模式不能適應公交優先引導城市發展的需求
——盡管國家層面已先后兩次出臺關于優先發展城市公共交通的指導意見，但至今仍缺乏具體的、考慮城市差異性的公交優先發展分類指導政策。勉強能納入分類指導政策的文件是2003 年頒布實施的《國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(國辦發[2003]81 號，以下簡稱《通知》)。《通知》在控制地方城市盲目建設軌道交通現象的同時，也切斷了部分快速成長型城市利用軌道交通引導城市空間良性拓展的機遇。《通知》要求城區人口達150 萬人以上才有資格申報建設輕軌，城區人口達300 萬人以上才有資格申報建設地鐵，這種按照人口門檻“一刀切”的審批模式，忽視了以下兩點：
——（1）人口增長的動態變化性。高速城鎮化背景下大多數城市的人口正處于快速增長期，現狀低于申報門檻的城區人口，很可能在5~10 年超過門檻值。
——（2）公共交通引導城市發展的“黃金期”。部分城市空間和規模趨于穩定的國內特大、超大城市，事實上已經錯過了利用公共交通引導城市發展的最佳時期。而對于那些快速成長的城市，從城區人口低于門檻值發展到超過門檻值的這一時期，正是城市空間結構和交通結構塑造的關鍵時期，更是公共交通發展(包括自身發展和引導城市發展)的關鍵機遇期。抓住這個“黃金期”適度超前發展符合城市自身特征(如具有特殊空間形態的城市)的大容量公共交通，可為從源頭上促進交通與城市的互動發展奠定基礎。
——公共交通引導城市發展的內涵要求必須對當前“一刀切”的審批模式做適當調整，采取差別化的、有重點的大運量交通建設管理導向，明確對各類中運量新型公共交通方式的導向性政策。
——二、公共交通方式界定與公交優先發展內涵解析
——1、基于公共性測度的公共交通方式界定
——對公共交通方式的界定，最終目的是為政府部門合理和有效分配公共資源、調控和監管交通有序發展、構建基本服務體系提供依據。盡管目前有多種公共交通界定方法與標準，但關于公共交通的基本定義仍存在一致性內容，即公共交通應具有比個體交通更高的運輸效率，其本質是提供面向公眾的集約化服務，而不是聚焦于某種交通工具或運輸方式。而且這種公眾服務必須由政府或公共機構主導，統一管理。政府部門明確市場準入規則、運營服務要求、價格審核與規劃權限，提供部分甚至全部的市政公共設施免費使用權，允許(但不是必須)使用公共財政予以補貼(助)。據此，本研究引入“公共性測度”指標，綜合考慮交通服務排他性(是否向公眾開放)和對公共資源的利用效率，利用式(1)對公共汽(電)車、軌道交通、快速公交(BRT)、出租汽車、公共自行車、校車、小汽車等常見城市交通方式進行“公共性測度”指標計算與分析，見圖2。
式中：P 為公共性測度指標；i 為城市交通方式；E 為交通服務排他性(公共汽(電)車為1，即面向所有公眾服務；軌道交通、快速公交、出租汽車、公共自行車均取1，校車和小汽車分別為0.5 和0)；R 為公共資源利用效率(即人均動態占用道路面積，數值越高代表效率越高。研究取公共汽(電)車為1，軌道交通、快速公交、出租汽車、公共自行車、校車、小汽車分別取15，2.5，0.05，0.16，1，0.05)；WE，WR 分別為交通服務排他性指標和公共資源利用效率指標的權重，取0.7 和0.3。
若以公共汽(電)車的“公共性”為基準，軌道交通、快速公交和公共汽(電)車都毫無疑問是公共交通方式；私人小汽車的“公共性”指標值趨近于零，指標具有良好的辨識性。值得討論的是公共自行車、校車和出租汽車。這三類方式的“公共性”指標低于公共汽(電)車，但又顯著高于私人小汽車。考慮到這三類方式對滿足特定群體出行需求具有重要作用，且有利于引導出行行為的良性轉變和推動交通系統可持續發展，因此應將這些方式作為特色(或特殊)公交服務形式納入公共交通體系，便于城市政府統籌管理。
——2、公交優先發展內涵解析
——公交優先的內涵分析旨在糾正1.1節提及的各種認識誤區。首先，明確公交優先發展的戰略意義并不僅僅是緩解交通擁堵，更是關乎國家土地、能源和環境可持續發展戰略，提升城鎮化質量(保障由“農民”變“市民”的基本出行需求)的核心要素。其次，明確并非所有公共交通方式都應得到優先發展，公交優先發展路徑的選擇必須因地制宜，充分考慮城市規模、形態、發展階段的差異性。第三，公共交通基礎設施投資和運能的適度增長是必要的，但同時更要關注系統效益的提升，關注結構、層次和級配的完善，并最終反映到整體服務水平的改善。最后，還要協調公共交通與小汽車的競爭關系，強化公共交通與步行、自行車交通的協作關系，確保制定的不同交通方式發展政策能夠增強(至少不能損害)公交優先政策的實施成效。
——研究提出如下公交優先定義：在城市行政區域里， 通過優先配置資源，構建適應市場機制、政府調控監管的、符合當地經濟社會發展階段、由多種類型企業等經營機構提供均等和高效公共服務的公共交通體系，引導出行者優先選擇，引導城市集約利用土地和節約能源、保護和改善人居環境。即綜合考慮公共交通方式的服務能力、服務效率和外部性，采用政策扶持、公共財政補貼、資源優先配置等手段，加快公共交通系統的建設和擴張，以達到引導城市發展、降低資源消耗與環境影響等目標；降低出行者使用公共交通的綜合成本，提高其相對于其他交通方式的競爭能力，以期改善城市交通系統狀況。
——3、對出租汽車交通的思考
——為解決出租汽車交通的爭議，首先必須明確出租汽車交通的功能定位。根據公共性測度評價與公交優先內涵解析，對出租汽車交通提出如下宏觀發展定位：
——（1）出租汽車交通是一種公共交通服務形式，可滿足特定時間、空間上的出行需求，彌補公共汽(電)車的服務不足，對減緩小汽車進入家庭具有積極作用，應納入公共交通管理范疇，其總體規模、增長速度、經營模式、價格制定等均應由政府統一管理。
——（2）出租汽車交通提供的服務品質，在現有城市交通方式中最高(比步行、自行車和公共汽(電)車快捷、舒適，又免除私人駕車的勞累和尋找停車位的困擾)，使用成本應體現其服務質量并以定價反映。低成本的出租汽車使用將刺激不合理的出行需求，對出行行為的良性塑造和公交優先政策的實施效果累積都極為不利。
——（3）然而，出租汽車交通對公共資源的利用效率低，中國“人多資源少”的現實約束決定了出租汽車交通不應納入公交優先發展的對象。國家層面須出臺明確的出租汽車發展政策導向，適度控制出租汽車發展規模。地方政府可規劃建設出租汽車招呼站、調度管理平臺等改善服務，但動用公共財政(如油補)對出租汽車運營方和使用者直接補貼，其合理性值得商榷。
——三、面向戰略研究與政策分析的公交優先發展評估指標
——公交優先發展的政策效果最終應由出行者使用公共交通的意愿和頻度來體現，同時也須將公共交通企業的運營效益維持在良好水平(北京“巨額補貼”模式在全國范圍內并不具備可移植性)。基于這兩方面的考慮，提出如下兩項指標用于公交優先戰略與宏觀政策分析。
——1、公共交通吸引力評估指標
——使用“年人均公交乘次”(城市年公交客運量與城區總人口之比)指標評估公共交通吸引力。指標值越大，吸引力越強。與傳統“公共交通分擔率”指標相比，該指標更直觀、更易統計、客觀性更強，在不同城市之間也更具可比性。而且“年人均公交乘次”也能夠體現傳統公共交通分擔率指標內涵，兩者之間的理論關系為：
式中：Ttransit為年人均公交乘次/(次·人-1·a-1)，Stransit為全方式公共交通分擔率/%，Tall為年人均出行次數/(次·人-1·a-1)，Ctransit為公共交通平均換乘系數(無量綱系數)。
——2、公共交通運營效益評估指標
——對于城市軌道交通，可使用“年日均客流強度”(軌道交通年日均客運量與軌道交通線網長度之比)度量運營效益；而對于快速公交或公共汽(電)車，引入“單車每日載客人次”(城市日均公交客運量與公交車輛標臺數之比)度量運營效益，指標值越大，運營效益越好。“單車每日載客人次”與“年人均公交乘次”的理論關系為：
式中：Pbus 為單車每日載客人次/(人次·標臺-1·d-1)，Tbus為年人均公交乘次/(次·人-1·a-1)，Npopulation為城區總人口/人，Vbus為公交車輛標臺數/標臺。
——當城區人口不變時，單車每日載客人次與年人均公交乘次成正比，與公交車輛標臺數成反比。如果公交車輛的增加不能帶來年人均公交乘次的同步上升，單車日均載客人次必然下降，運營效益也相應降低。
——3、公交優先發展評估指標應用
——利用“年人均公交乘次”和“單車每日載客人次”對全國645 個建制市的公共汽(電)車進行評估分析，建立多因素聯合回歸統計模型。主要分析結論和啟示包括：
——（1）中國城市公交車輛規模與客流規模增長迅速，但公共交通吸引力的提高并不同步。部分城市“量”的過快增加還導致了系統運營效益降低。
——（2）城市規模、經濟發展、基礎設施能力、公交系統供給水平等因素對于各類城市公共交通吸引力與運營效益的影響效果不同，需要制定差異化的公交優先戰略指導特定城市的公共交通發展。
——（3）特大(市區人口大于300 萬人)及超大(市區人口大于1 000 萬人)城市基本已具備較完善的公共交通基礎設施，公共交通吸引力和運營效益也相對較高。但約有30%以上的大城市(市區人口為100~300萬人)存在公交運營效益差、或吸引力低、或兩者都差的問題；50 萬人口以下的小城市甚至有一半以上陷于公共交通運營效益和吸引力都差的困境。現階段國家層面的公交優先發展戰略應重點關注和扶持這兩類城市。
——四、差異化公交優先發展戰略路徑選擇
——差異化公交優先發展戰略是中國城市公共交通發展水平不平衡的現實需求，也是近年來中國城市公共交通發展實踐的基本經驗總結。差異化戰略要求針對具體城市考慮其公共交通系統發展的特定內、外部條件，制定符合城市自身特征與需求的公交優先發展路徑。
——1、差異化戰略路徑選擇考慮的要素
——（1）差異性：不同類型城市各有所需。
——優先發展路徑的選擇首先應考慮城市規模、形態、發展階段、資源稟賦等公共交通系統發展的外部環境差異，這些外部條件決定了公共交通系統的發展需求和建設可能性，也直接影響了各類公共交通方式在不同類型城市環境下的服務效能。選取北京、上海、杭州、成都、西安等9 個不同規模的案例城市，分別對軌道交通、快速公交和常規公共汽(電)車進行服務效能特征屬性評價。評價指標包括各類公共交通方式的投入–產出效益(某公共交通方式客運量與政府對該方式的公共財政投入之比)、普惠性(衡量中低收入群體的公共交通可支付能力，為某公共交通方式的年人均費用支出與城市中低收入家庭年人均可支配收入之比)和公平性(衡量公交服務所能覆蓋的受益人群數量，為某公共交通方式車站服務半徑覆蓋人口與城區總人口之比)，見圖3 (限于數據采集，未對軌道交通方式的投入-產出效益指標進行分析)。
不同案例城市的公共交通投入產出效益、普惠性、公平性指標差異迥然。相比其他城市，北京市對公共汽(電)車的巨額補貼與其產生的客運量效益并不對等，這也說明公共汽(電)車的最根本吸引力不在票價低，而是便捷、準時、舒適等服務水平的改善。同時，巨額補貼也未能改善北京公共汽(電)車服務的公平性(車站500 m覆蓋人口占城區總人口的比例)。但是，低票價使北京公共交通乘客的支出占可支配收入的比例遠遠低于其他城市，即換得了良好的普惠性。成都市常規公共汽車普惠性指標在9 個案例城市中最差，適當降低票價(如2012年10 月推行的44 條公交線路免費)有利于降低乘客票務支出，吸引客流。
——對全國645 個城市公共汽(電)車發展差異性及要素影響的分析也說明，提高不同規模和發展階段城市的公交吸引力和運營效益的手段不盡相同：部分大城市需要引入較公共汽(電)車更高運量和更快速度的公交服務，而部分中小城市則急需提高公交車輛規模和服務范圍。
——（2）完整性：不同公交服務各有所長。
——除外部條件差異性外，公交服務體系內部的級配完整性也是選擇公交優先發展路徑需要重點考慮的要素。由于每類公共交通方式有其特定的技術經濟特性和適用條件，不同規模和形態的城市應尋求不同公共交通方式的最佳配合，以完整的服務體系滿足多元化的出行需求。體系完整性要求也源自于當前任何單一公共交通方式都存在自身發展局限的現實困境：
——① 受空間、資金等多種因素制約，地鐵等大容量軌道交通實際上很難成為中國大部分城市公共交通的主體，也不能期望軌道交通解決所有交通問題。從地方財政可承受、可持續角度，應適度控制大運量軌道交通系統建設規模與速度，適度控制地方財政的運行補貼負擔。同時，鼓勵發展建設成本低、滿足運量需求和運行可靠性的其他新型軌道交通方式。
——② 受運行特性和服務品質的限制，公共汽(電)車存在客運量的“現實上限”，當前部分城市試圖通過大幅增加車輛規模來同步提升客運量的期望并未如愿。客運量的現實上限也決定了公共汽(電)車出行分擔率達到30%(全方式)的目標幾乎難以實現。
——在城鎮化與區域化背景下，公共交通體系完整性還應重視城市內部公共交通與對外公共交通的整合，強化樞紐的布局與設計。中小城市尤其應注重對外客流的公交化服務，依托對外客運樞紐組織城市內部的公共交通網絡布局，內外一體的公共交通服務體系構建如圖4 所示。從國內不同規模城市公共交通體系現狀來看，超大與特大城市需要彌補城際(或市郊)快速鐵路與構建中等運量公共交通體系，大城市需要重點建設中等運量公共交通，中小城市需要著重加強公共汽(電)車建設。
（3）協調性：不同交通方式博弈-協同公交優先發展路徑選擇還須跳出“就公交論公交”的局限。城市交通結構的塑造是各種交通方式博弈的結果，聚焦單一方式而忽視不同方式間競爭、協作關系勢必影響針對單一方式的政策效果。因此，公共交通優先應是一套多種交通方式的“組合拳”：既要對公共交通方式給予優先發展、優先通行，又要對非公共交通方式進行引導和調控。具體策略上，一方面要分時間、空間對小汽車交通進行差別化控制，做到越是公共交通完善的區域，越可加強對小汽車交通的限制；而路面交通越擁擠的區域，越應保障甚至擴大公共交通的優先權，為公共交通發展和利用贏得機遇。另一方面，要竭力改善步行和自行車交通出行環境，強化公共自行車與公共交通的銜接，彌補公共交通末端覆蓋面的不足。
——2、不同規模城市的公交優先發展戰略路徑
——基于上述公交優先發展戰略路徑選擇考慮的要素，分別對超大城市、特大城市、大城市和中小城市提出公交優先發展戰略路徑的分類選擇建議，見表1。其中，人口規模的分類參考了《中小城市綠皮書》的人口分類標準；城鎮密集地區主要指可通勤范圍內人口規模超過千萬人的地區，如廈(門)漳(州)泉(州)都市區。
——3、兩類重點城市的公交優先發展戰略需求
——從各類城市對優先發展公共交通的主觀能動性和客觀條件來看，超大城市和特大城市無論是為了緩解交通擁堵，還是為了節約用地、改善環境，都對公交優先發展戰略給予高度重視，并已具備較完善的公交基礎設施。相比之下，中小城市尤其是50 萬人口以下的小城市，尚無優先發展公共交通的現實緊迫性、交通壓力和財政能力，有一半以上小城市存在公共交通運營效益和吸引力低的困境。另外，一批現狀城區人口低于300萬人、但規劃人口在10 年左右預期會超過300 萬人的快速成長型城市，正處于城市空間結構和交通結構塑造的關鍵時期，公共交通系統建設在這一時期顯得尤為關鍵。因此，結合表1 重點討論這兩類城市的公交優先發展戰略需求。
（1）服務堪憂型小城市：將公共交通發展納入基本公共服務體系。
——約80%的小城市存在公共交通吸引力低、或運營效益差、或兩者都差(超過50%)的困境，在所有城市類型中其公共交通發展問題最突出。這些小城市優先發展公共交通的戰略需求為：將公共交通發展納入基本公共服務體系，提供最基本的公共交通出行保障。國家層面須重視和加大對這些城市公共交通發展的財政支持力度。具體策略上，一方面要加強小城市道路基礎設施建設，為公共交通設施布局提供條件；另一方面，要保持公共交通投入的穩定性，保障運能穩步增長。同時，結合城市對外客運樞紐布設市內公交服務網絡，為主要客流集散點提供便捷化公交服務。
——（2）快速成長型大城市：允許發展大容量公共交通引導城市精明增長。
——城鎮化是中國未來幾十年最大的發展潛力。在超大城市和特大城市人口日漸趨于飽和的條件下，一批地級及以上的大城市預期在未來城鎮化過程中會吸納更多轉移人口，進入人口和用地規模快速擴張的階段。這一階段同樣也是公共交通發展的關鍵時期，其戰略需求為：一方面利用公共交通引導城市空間有序擴展，避免無序蔓延；另一方面利用公共交通引導出行結構向集約化方向演進，避免個體機動化出行急速膨脹。為實現這一戰略需求，必須適當調整現有軌道交通建設審批“一刀切”模式，允許有條件、有能力、特別是有特殊城市空間形態的大城市超前規劃、籌建與城市發展軸和客流通道相符的軌道交通線路，形成由1~3 條軌道交通線路構成的脊梁型架構。同時制定技術經濟扶持政策和產業扶持政策，鼓勵建設具有良好投入-產出效益的新型中運量快速公交模式，構建“脊梁型大運量軌道交通+新型中運量快速公交”的混合優質公交服務體系。
——五、總結與展望
——經過近10年中央和地方政府對公交優先發展戰略的重視、推動和實踐，公交優先發展理念得到普遍接受，政策環境逐步改善，基礎設施規模也大幅提升。但是，當前城市公共交通發展總體滯后、服務能力不足、發展方式粗放、服務質量不高等問題依然突出。未來幾十年中國仍將處于快速城鎮化階段，提高城鎮化質量、實現“人”的城鎮化是新型城鎮化戰略的重要轉變，城市優先發展公共交通對于促進這一轉變具有關鍵作用。為更有效推動公共交通建設，必須進一步明確公交優先發展的對象、目標和內涵，因地制宜實施差異化優先發展戰略。本研究針對現狀公共交通發展面臨的困境，重點對公共交通方式界定和公交優先發展內涵、公交優先發展政策評估分析指標以及差異化優先發展路徑選擇進行了研究，提出了用于公共交通方式界定的“公共性測度”指標、公交優先定義、面向政策與戰略研究的公共交通吸引力和運營效益評估指標以及考慮城市規模的公交優先發展戰略路徑分類選擇建議。
——公交優先發展涉及多類主體的利益重分配，為使公交優先取得實效，還必須加強規劃、建設、運營和管理全過程的機構協調與公眾參與，完善相應的法律保障機制和制度平臺。理念更新、技術完善、制度設計和資金投入是公交優先發展必不可少的支撐條件，需要更綜合和深入的研究、討論。
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