2020年03月20日 19:34:00 來源：公共交通資訊 訪問：次
2019年3月11日，深圳市行業管理部門帶領三大公交集團及三家咨詢機構到達杭州市、南京市、蘇州市及上海市交通局、企業考察，啟動了城市第四輪公交補貼政策的第一輪考察學習。為提高公交服務水平，解決關內關外服務二元化、公交覆蓋不足、過度市場化競爭及安全事故多發等問題，并為2011世界大學生運動會做好準備，深圳公共交通自2007年啟動公交特許經營，整合38家公交企業為三家。為了推進改革，解決原主體退出路徑等問題，同步配套成本規制與補貼政策、票價局部改革等。成本規制的實施以及6%成本利潤率，有力促進了相關主體進入東西部公交股東之列，一定程度減少來改革障礙，實施至2012年，為成功舉辦大運會高效優質公交服務提供了保障，原特區外公交覆蓋率大幅度提升。深圳成本規制與補貼政策、服務質量考核成為各地學習的重要公交政策內容之一。因為成本規制對企業做大成本具有激勵性，為了穩定補貼規模及進一步提升公交服務質量，2012年啟動了第二輪補貼政策，就是設定公交企業的營運規模與補貼規模基準數，低于營運規模95%扣除補貼，超過不增加補貼。對公交企業進行營運與服務質量考核，并與補貼掛鉤。因為深圳交通形勢變化，包括純電動化及軌道交通布局發生重大變化，以及適應各類成本變化，2019年出臺了公交轉型過渡的補貼方案。該方案本質是延續定額補貼政策，對營運及服務質量考核進行了優化修訂。實施期限為2018—2019兩年。2019年年初，基于深圳軌道交通發展進一步加快，原深圳交通運輸委員會提前研究公共交通補貼政策。本輪補貼政策，導向是要建立一個適應軌道成網，促進企業更具經營性，要實現政府、企業與市民利益的三贏，并通過配套的線網優化、三網融合等措施引導公交精細化、集約化經營，不斷滿足市民的美好公交需要，實現公共交通的可持續發展。為科學實現上述目的，借鑒其他城市先進經驗及汲取失敗教訓，有了本次考察。根據考察座談記錄情況整理，或有不全面、遺漏或錯誤，敬請指出。其中涉及一些整數，不一定準確但從規模看具有代表性。（特別說明：因為記錄不全面或過程中電話等，導致客觀上座談內容記錄不全。）杭州市轄區面積1.6萬平方公里，主城區六個，新區四個，另有縣建制。常駐人口980萬人，流動人口約300萬，已開通三條軌道交通線117公里，主城區公交車輛4800輛，新區車輛4000多，常規公交日均客流260萬左右，軌道交通客流150萬左右。杭州公交經歷了兜底補貼、成本規制等階段，根據軌道成網進展情況，本輪實施補貼政策到2022年。杭州大力保障公交場站，建立了場站發展的財政保障機制和建設體制，平均單車場站面積160平方米，車輛進場100%。公交場站綜合開發方面，得到國土、建設、發改等部門的大力支持。南京市轄面積約6600平方公里，城市人口約900萬人，已經運行10條軌道交通等378公里，日均客運量超過320萬人次；常規公交767條約9800輛車，日均客運量約245萬人次。南京市目前正在推進第三輪財政補貼政策，其中第一輪是成本規則，第二輪是定額+單項，第三輪政策由書記、市長親自掛帥，推進公交集團改革與補貼政策改善。南京市公交場站保障有力，市委督察組強推公交場站，都市三年建設場站68公頃達到近百公頃，鼓勵公交企業綜合開發公交場站。南京市落實公交優先發展戰略，公共交通定位不但是滿足人民群眾出行的民生問題，還旗幟鮮明提出優先發展公共交通解決城市擁堵的定位，不斷推進區區縣縣通軌道。蘇州市8848平方公里，人口約1100萬，常住與流動各約50%，已經開通3條軌道及2條有軌線，日均客流90萬；373條線路，5231公交車，日均140萬，另有出租、網約等，合計日客運量280萬人次。蘇州市私家車超過400萬輛。蘇州公交企業適應不同階段要求與形勢，經歷多輪股權改革。實施成本規制兜底，取周邊五個城市計算成本標準。
軌道交通17條線路704.9公里，常規公交運力約17500輛，含輪渡日均客運量1600萬左右，其中軌道1000萬，常規600萬。中心城區以久事公交及浦東公交為主，每個遠郊區有一個區屬國有企業負責公共交通。上海公交車輛進場率接近100%，特別12五規劃期間建設了大量樞紐站。自2008年實施成本規制以來，2015年前是各種單項補貼，2015—2017實施三年綜合補貼，目前補貼項目與標準越來越精細化。上海設立了一個公共交通理事會機構，對公交企業重要事項如預算進行決策。
除了各城市都實施公交補貼政策外，這四個城市在公交場站保障方面的措施與機制反映了政府對公共交通資源保障的重視，如果停留在對城市土地經濟效益方面的評估，或許公交場站的保障是“不明智”的。但正是這些“不明智”，才更體現了城市管理者的胸懷、格局與遠見。隨著公交新能源的不斷推進，這幾個城市對場站保障的投入在未來越來越具有價值。同時，政府對公交涉及民意的重視程度也是值得肯定的。四個城市都有涉及這個方面，但從民意重視的體系建設上，上海尤為突出。站在城市交通、公交發展與市民出行看，要為這些城市管理者、行業管理者及相關配套部門點贊。行業管理部門是公交政策、策略、資源保障的推動者與實踐者。面向城市、聚焦發展、定位行業，如蘇州陸局長說：站在交通局位置，要看怎么定位城市交通，怎么定位公共交通。南京鄭局長說：對公交的補貼站在財政角度是一個總數沒錯的，但從交通看諸如各種免票政策、優惠政策那是政府的民生與福利，不應算到交通上。（聽到這個當時是激動的，因為有些基礎問題是重大問題，有些區分是不能隨便背別人的鍋）公交發展目標服從城市發展目標，但對行業政策、資源、投入的把握，還是站在行業的位置看，定位誤差可能不小心就站在財政或發改角度看問題了。這些清晰的定位，讓公共交通更多避免了誤解、質疑與弱化。如南京、蘇州印象就特別深刻，參會的財政部門對公共交通的定位、研究及理解已經站在城市層面而不是部門層面考慮，不斷強調公共交通的公益性以及服務質量（令人尊敬）。正是有了這種理解與認識，才能更理性的實現公交服務目標與城市財政可支撐的平衡。從四個城市場站綜合開發實踐看，城市國土、發改、建設等部門的支持是超出預期的，體制與機制保障是到位的。“發展城市公交，不單是交通部門的事情”這句話，不是理念層面的提倡，而是在實踐中開花結果。通過營運、調度與信息化手段聚焦提升公交服務質量，從冷冰冰的客流轉向乘客體驗，特別上海明確了高峰發班最大班次間隔、低峰最大班次間隔，設立了電子站牌等，提升了公交的可靠性或出行的可預期性，同時確定了28條骨干線優化線網，內涵式提升公共交通資源利用效率。涉及公交的補貼政策等，需要不斷適應城市公交發展形勢。這些城市或許方法或理念一度是追隨者，但在政策制定和實施層面，是先行的。如上海公交提前就知道三年每年可能的補貼額度。在調研期間，四地公交企業或許對標準或額度不足有一些意見，但未見對政策搖擺、政策實施自由裁量的抱怨。特別對于駕駛員工資增長的幅度與實施，有些城市是強制性而不是選擇性實施。當然，國有公交主體這一體制現實一定程度上也緩解了政府及相關部門解放思想、大力支持公交發展的壓力。隨著大數據的快速發展，異構數據融合步伐加快，特別一些道路、站點的視頻接入，城市其他社會活動、手機信令數據的引入，日益使公共交通服務與社會經濟活動進行了關聯，可以更加理解活動驅動出行，可以更加洞悉零星個體需求如聚成大的客流，可以更加全面掌握公交營運要素的動態和靜態情況，可以更加適應道路的復雜情況，可以更加精準的服務城市應急，可以更加科學評估和決策。數據多源化、要素可視化、動態實時化、展示平臺化、指標融合化、評估科學化不斷支撐公交營運服務的專業化和精細化。
客觀的講，上海與杭州在數據多源化方面充分說明相關政府部門的開放。公共交通信息化的內容本質不會有太多太大差異，核心在數據收集與應用、數據處理與展示，這方面杭州與上海都可圈可點。
一個是公共交通服務本身的公益性與經營性邊界問題，取決于一系列體制機制如票價機制，公益性的本質是政府對公共交通的民生定位，經營性是企業圍繞公交服務目標提升資源利用效率的管理能力與水平；而公交企業的業務市場化是另外一個層次，一方面是多元化公交服務產品是否具備市場化既挺過市場市場可持續發展問題，另外一方面是利用政府已注入資源的經營問題。杭州公交的公交收入與非公交收入各占50%，離不開杭州公交企業的與時俱進、戰略眼光和創新發展，而關鍵是政府及相關部門對公交企業的資源支撐及市場運作的支持力度。這里強調一個事情，無論新加坡或香港如何強調市場化票價，這個確實有助于提升公交企業的經營性，但并非城市交通改善的關鍵因素，另外國家與地區的稅負差異是我們探討票價水平需要考慮的另外一個問題，而這個問題容易忽視。各地票價都保持了公益性，市民承擔票價有的甚至不到9毛錢。隨著新能源產業發展與公交純電動化的推進，票價與成本之間的背離更加突出，但票價保持了基本穩定，而票價與補貼政策的背后，是城市管理者平衡城市公交服務、市民承擔能力與財政支撐能力，其中還涉及城市公平、城市環境與城市效率等外部性問題。（一）城市交通現象同質化，提升公交相對競爭力是一個可行選擇軌道交通發展、常規公交客流下降、空車現象與補貼增加這些現象在所有城市都不同程度出現，城市交通擁堵惡化確在加劇：擁堵城市擴散、時間越長。
上述四個城市，在公共交通發展定位、場站保障、補貼政策、智能管理等方面領先，對于公共交通企業的生存與發展提供了全面的保障。而公交企業創新發展、市場化運作也做出了很多努力，如杭州公交集團的公交服務產品多元化多樣化印象深刻。上圖是杭州一高架橋9：24分的情況。這些說明城市公交投入并沒有大幅度提升公交相對吸引力，選擇私人交通依然是一個理性選擇。印象特別深刻之一是南京認為解決城市擁堵的思路是發展公共交通，但諸如限牌措施卻無法實施；之二是上海延安路71號線，公交速度已經比私家交通快，吸引了更多人使用公共交通，客運量不斷增加。當然，一些地方強制實施駕駛員本地化以及工資剛性客觀增長需要，等同規模下的公交補貼額度必然持續增長。在目前城市經濟發展與財政收入增長有限情況下，公共交通發展的財政保障措施是不可持續的。站在大力發展公共交通解決城市擁堵的定位上，四個城市如杭州、南京擁有更好的基礎支撐，公交企業擁有更多的資源去開展非公交業務、市場化業務，從而讓提升公交服務水平的財政壓力更小。關于如何實現公共交通相對競爭力的提升，本號多篇文章如《新時代常規公交發展策略框架》已經闡述過，本文不再贅述。（二）只有適合城市發展階段的補貼政策，沒有完美而標準答案城市交通與公共交通發展的現象或狀況是各種看不見政策、資源及各類主體博弈的結果，能看見的只是冰山一角。不同城市、不同發展階段的城市建設目標、城市形態、產業分布與財政支撐能力是存在極大差異且動態變化的，事實找不到完美的解決方案或標準答案，而且這些答案本身背后是城市管理理念及體制機制的產物，照搬不了也移植不了，對標的都是表面現象。但這些城市的實踐，為認識公交、豐富政策、檢討措施、改善不足提供了更寬闊的視野和視角，為創新理念改善城市交通提供了豐富的營養。第一是公交補貼站在部門角度內涵不同，財政部門、交通部門的內涵是不同的，政府的民生與福利通過公交交通去實現，口徑應該是不一致的。如深圳公交補貼規模中，財政部門可以說給了80億，交通部門應該說公交補貼30多億，政府新能源產業政策補貼40多億，30多億中還有政府向市民甚至全世界特定對象提供的城市福利、大型展會支持等。第二是公交補貼數是一個口徑、規模、項目等共同影響的結果。有的城市提供全面場站，場站費用就很低，有的城市駕駛員本地化所以物業租賃費用、伙食費用就低，有的城市由政府承擔購車成本或利息，而且單車營運里程標準、能源結構、安全及信息化投入體制、勞動法實施程度等方面，都使不同城市公交的補貼不具備可比性。還原口徑，將各種隱形的資源投入與成本剔除，或許具有可比性，但絕對不是現有實際補貼數的簡單比較。除了場站優先保障、財政優先保障外，提升公交資源利用效率從而提升公交相對競爭力還需要一個更好的運行環境，路權優先與信號優先還需要持續提升與強化。抑制私人交通與發展公共交通是互補、協同的措施，要給城市注入效率，就要進行系統匹配。（五）通過公交線網優化、服務優化促進公交內涵集約發展，是公交可持續發展的第一支撐線網優化是要實現靠網出行，是解決公交粗放覆蓋、實現內涵集約式發展的關鍵。同時因為線網優化，應該有三個“不”的約束：可達性不降低、出行時間不大幅增加、出行成本不增加。為了解決約束問題，服務優化就必須全面協同線網優化：換乘設施、換乘優惠、發車密度。通過線網優化及服務優化實現公共交通內涵集約發展，從而實現控制公交交通總體規模，為公共交通可持續發展奠定基礎。（六）通過智能化、精細化、精準化促進公交資源營運效率，是公交可持續發展的第二支撐公交服務提升某種程度將導致營運成本的提高，在財政支撐約束情況下，如何向經營要效益、向管理要效率就成為很關鍵問題。智能化營運、精細化管理及精準化服務，通過提升管理能力減少無效供給和提高服務精準性。首先是圍繞公共交通服務目標建立一個穩定、可預期的補貼與考核政策，不要脫離目標談補貼政策，不要脫離服務標準談補貼規模。穩定與可預期可以讓企業提前預估形勢而采取對應措施。其次是按政策實施，讓政策可信賴。對于政策實施中存在自由裁量的成分越大，相互信任的空間或政策的可靠性就越低。選擇性實施政策、事后制定補貼政策、中途修改規則并對過去有溯及力，看似負責、合理，但卻把企業與政府職能管理引入相互博弈。如深圳過去幾年的補貼政策是好的，但實施層面的相對自由解釋讓政策變得不可琢磨，變成事后講價的典型領域，既然企業努力降本增效帶來的是標準與政策惡性調整，自然降本增效的動力就弱化了。定額補貼下，企業有極其強勁的動力去改善經營管理、降本增效，而現有的補貼協調與實施機制表面上期望企業降本增效，但對降本增效的效果又通過各種方法在事后進行調整，如果降本增效這正確的事情帶來的往往是負激勵，那正確的事情就不一定做的下去。第三是經常性檢討，實事求是圍繞目標直面和解決問題的機制，不斷改變短板。脫離政策目標、服務標準、政策延續、現實制約去評價公共交通，誰都是專家，理論上可行但不解決實際問題。城市公共交通的真正專家與學歷無關、與過去無關、與知道多少城市公交政策也無關，最本質的是：能夠系統解決問題。講政治顧大局解決態度問題，不一定能解決實際問題，公共交通不單是交通行業管理的問題，更不可能僅僅是企業的問題，是一個系統中各種要素的協同問題：或者匹配或者互補。行業管理圍繞目標去牽頭解決影響公交發展的體制機制，企業按照體制機制去開展營運管理與服務工作，“風吹向哪，草便往哪倒”！解決問題不要忘了目標，不要因問題而問題，不要因為創新而創新，不能為了解決一個問題產生更多問題。第四是匹配思維。有限的投入支撐不了無限或沒有邊界的責任或服務或要求，必須有一個合理的邊界！當邊界不清晰時，誰都覺得自己是付出者。而缺乏邊界思維、專業能力與實事求是精神時，往往用強行安排、攤牌等粗暴方法要求公交企業實施或接受責任與任務，而這也算“有擔當”的表現。城市公共交通是一個系統工程，在缺乏明確愿景與目標，缺乏正確理念引導、缺乏要素協同的情況下，市民能夠感受的公共交通服務就是短板制約下的公交服務，這種情況下甚至會扭曲已經做出的正確選擇，而轉向削弱正確的理念與措施，讓公共交通更加惡化、城市交通更加惡化。
我們容忍不了公共交通局部空車時，我們自然也沒有資格去享受城市交通的高效與暢順。公共交通行業管理、專家、企業經營者任重道遠，因為各種看不見的體制機制與要素不能協同，責任不在此地，但后果確是此地承擔！致飽受壓力的行業管理！致掌握資源的相關部門！致努力但依然艱難的公交企業！
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