2009，是北京市地面公交客運量的高峰年，達到日均1416萬人次。在度過4年平穩期后，2013年后，地面公交客運量開始明顯下降。2017年比2012年地面公交日均客運量減少475萬人次，下降34.1%。與此同時，北京市軌道交通日均客運量在2017年達到1035萬人次，比2012增長53.8%，見圖1。

北京市的地面公交正 在經歷軌道交通大發展背景下的轉型，這是否意味著北京地面公交發展的黃金時期一去不復返？客流是否再也無法回到巔峰？地面公交將來該如何定位，路在何方？帶著這些疑問，本文首先探討北京地面公交客流下降的原因，更為重要的是，追尋國內外同類城市發展的足跡，探討發展的規律，以找到北京地面公交未來的發展之路。

一、北京公交客流下降特征

1、公交客流變化情況

2013-2017年，北京公交客流呈明顯下滑趨勢，同時，在同一年內，其客流變化規律呈現一定的季節性，并在春節期間由于受回鄉旅客的影響，公交客流達到年內最低。

2、客流下降原因分析

基于對地面公交客流總體走勢的判斷和分析，一是把現月均客流量和前一年同月份月均客流量對比，分析地面公交客流同比變化情況，如圖3黃色柱子所示；二是把從2013年以來，外部主要的影響因素標注分析，包括軌道新線開通、網約車出現、票制票價改革及共享單車等影響因素。

可以看出，2015年地面公交客流量同比變化幅度最大，其 影響因素包括軌道新線的開通、票制票價改革，尤其是 共享單車入市以后，客流下降幅度更為顯著。

二、國內外城市公交轉型期規律

1、客流下降規律

分析梳理國內外主要城市近幾年地面公交運營情況，可以看出主要城市近幾年地面公交客運量均呈下降趨勢，是普遍現象。

一是從國內主要城市（上海、廣州、深圳）地面公交出行分擔率來看，近幾年均呈現降低趨勢，最高降幅3.7%（上海），最低降幅1.7%（深圳），與此同時軌道交通分擔率上升明顯，小汽車也有所上升，如圖4 所示。

二是從主要城市近幾年地面公交客運量和運行線路、車輛發展對比分析來看，北京、上海、廣州、深圳呈現出運行車輛和運營線路長度基本保持穩定或增長趨勢，而客運量呈大幅下降趨勢。其中北京、上海6 年間，地面公交年客運量由50 億人次下降至40 億人次左右；廣州和深圳地面公交客運量呈現先升后降趨勢。

2、客流下降趨勢判斷

梳理國外主要城市近幾年地面公交客運量發展情況，隨著軌道交通的大規模建設，地面公交客運量呈下降趨勢，對地面公交要在運營模式、補貼機制等方面進行改革，不斷地提升其服務質量，之后其客運量會保持在一個穩定水平。

（1）首爾

首爾地面公交客運量隨著軌道交通的快速發展呈現下降趨勢。2004年之后，軌道交通依舊呈現增長態勢，但增速放緩，同時首爾對地面公交進行了改革，公交改革的具體措施有：

公私合營，整頓混亂的私有公交企業，改為政府負責線路規劃和監督、私企負責運營并有序競爭；

線網重組，區分骨干線路和接駁線路，重新進行編號命名，并且使用公交卡可免費換乘公交和地鐵；

公交優先，建設道路中央公交專用道、公交換乘站等設施，形成快速公交、樞紐接駁的體系。

首爾公交改革實施一年后,公交服務滿意率由最低時期的11%提升至50%，公交客流增長7%，公交行業盈利能力同比提升11.9%。盡管軌道交通規模仍在增長，但其地面公交客運量基本趨于穩定。

（2）香港

梳理香港從 1996年至2016年地面公交和軌道交通客運量變化情況，以及2000 以后軌道交通建設情況，如圖6所示，可以看出，隨著香港軌道交通大規模建設，其軌道交通客運量逐年上升，而同時，地面公交客流穩定，未出現大規模下降。

（3）美國主要城市

在軌道交通發展停滯的美國，近兩年來，大部分城市公共交通客流都出現了不同程度的下降。如圖7 所示，2015-2016年間，在美國30幾個城市中，只有6座主要大城市公共交通客運量保持穩定或上升趨勢，其中4座都對公交系統進行了大規模改革和改造。包括西雅圖、休斯頓、紐約和舊金山。

三、國外城市提升地面公交吸引力主要對策

1、提高公交全過程運行速度和可靠性

美國紐約市擁有全美最龐大的地面公交系統，過去十幾年，隨著經濟復蘇，地鐵和網約車客流大幅上升，導致地面公交客流穩步下降。政府認為， 公交運行速度慢是公交吸引力差、客流下降的主要原因，因此政府制定了通過（簡易）快速公交提高地面公交運行吸引力的規劃。

提升地面公交吸引力方面紐約市的主要措施為將普通公交升級為簡易卻有效的快速公交。這一措施實施之后，線路運行時間普遍節省13-20%，客流增長5-12%。從乘客角度測算，乘客等車可靠度指數提升10 個百分點。

從具體措施實施和秩序來看，主要分為以下三步：

（1）規劃快速公交線網，與地鐵網融合

因地鐵建設周期過長、投資巨大等因素，政府通過一定的技術和管理措施，選出重點走廊，主要包括： 地鐵覆蓋盲區、地鐵不能通達的OD、地鐵擁擠區段和人口及就業高增長區域，如圖11所示。 結合重點走廊，將普通公交線路升級為快速公交，以此承擔骨干運輸功能。

基于以上基本理念，2009年紐約市選出28 條候選走廊，如圖12所示，到2016年已有9條線路實施了快速公交改造。

（2）針對每條走廊，利用大數據找出制約線路運行的主要瓶頸

通過GPS和實地調研， 詳細分析現狀公交運行時間構成、主要瓶頸、道路資源潛力等數據，精細化制定改善措施。如圖13 所示的公交車運行時間構成可知，車輛真正的行駛時間僅占49%，其他時間包括堵車、停站及信號燈等，車輛有51%的時間沒有真正在行駛，基于此可以通過進一步分析研究如何減少堵車、停站、信號燈時間等，詳細制定改善措施。

（3）對癥下藥，精細化的制定改造方案

基于候選的每一條走廊，測算出行結構，將路權按照客運量分配給不同交通方式。以Woodhaven走廊為例，從高峰期公交車數量來看，僅占4%，但卻承擔整個走廊36%的運輸量，基于此為Woodhaven 走廊規劃一條公交專用道。

通過道路改造（公交專用道、島式公交站臺等）和交通管控措施（分時段禁止停車、卸貨、左轉等），盡可能為地面公交提速。

2、進行公交線網革命

（1）美國休斯頓

① 背景

從1999年起，休斯頓地面公交客流持續下降，年均下降3.1%，而地面公交供給卻年均增長3.6%。休斯頓的公交線網從上世紀中期就從未大規模調整，而在此期間休斯頓市的人口和就業布局已經大變。2015年，休斯頓進行了備受矚目的公交線網革命，重新設計所有公交線路。

② 主要措施

休斯頓公交線網重塑的主要措施為： 整合低效、重復線路，集中資源在主要大街上塑造高頻骨干線路，形成換乘便捷的網絡。政府的目標從“提高線路覆蓋”轉變為 “提高高頻、高水平線路的覆蓋”，且財政補貼不增加。

③ 實施效果

公交線網重塑后，在全美國城市公交客流下降，德州經濟下滑的背景下，休斯頓首年客流上升2.3%，被高頻骨干線路覆蓋的居民數上升111%，覆蓋的就業崗位數上升55%。

公交線網重塑的內在邏輯為：在公交客流下降，公交公司財政緊張的背景下，無法滿足所有乘客都能有直達目的地的公交線路，且常規公交線路間隔被迫拉大，助長客流下跌，易形成惡性循環。而 整合資源，在每條主要街道上塑造一條高頻骨干線路后，通過換乘，乘客的出行自由度大大提升。

休斯頓的案例得出，雖然部分乘客需換乘，但是77%的OD出行時間比以前縮短，僅6%的OD時間增加超過5分鐘。

（2）西班牙巴塞羅那

地鐵發達的城市也可通過線網重塑改善服務。以西班牙巴塞羅那為例，2012年實施公交線網重塑， 形成橫、縱、斜穿等幾十余條高頻骨干線路，全天候發車間隔約3-6分鐘，換乘系數高達到1.8，使得地面公交客流大幅增長（排除換乘之后）。

3、服務質量考核和有序市場競爭

（1）背景

自二戰結束、小汽車普及以來，人口疏解，倫敦地面公交客流持續下滑。1985年起，倫敦公交進行了私有化改革，服務質量顯著提高，公交客流逐年上升，私有化改革主要有以下幾個階段：1985年公交私有化，線路運營實行招投標，票款歸政府；1995年實行“票款下放”給運營企業，鼓勵企業增收；2000年取消“票款下放”，改為“服務質量激勵”機制，使企業專注于運營和改善服務；2003年倫敦實行擁堵收費。

（2）采取措施

公交私有化改革的主要措施是 實行政府購買服務、 公交運營私有化，由倫敦公交管理局通過招投標方式選擇每條線路的運營企業。經過幾十年的演變，形成了有序的市場競爭格局，和基于大數據的精細化監管機制。

① 明確職責。公交管理局職責有是負責進行招投標、進行線網規劃、制定線路走向、間隔、車輛標準、票價、建設并維護運營相關的設備和設施等；運營企業職責是參與競標、編制運行圖和時刻表、采購并保養車輛、招聘并管理職工、向政府報備運營數據、進行線路運營等； 票款收入歸公交管理局所有，不交給運營企業；根據合同約定的運營里程和價格，由公交管理局向私營企業放款。

② 采用“服務質量激勵”機制。票款收入不經手公交公司，公交公司專注于運營。倫敦公交管理局嚴格考核服務質量。主要考核指標有服務質量（可靠度指數、乘客滿意度、投訴等）、合同執行情況審計（運營車輛里程等）、交通安全（司機駕駛行為、車輛維護情況等）。

③ 制定精細化的獎懲規則。包括測算每條公交線路的可靠度指數，好則獎勵，差則扣款。 對于高頻線路（發車間隔＜15分鐘），測算實際乘客平均等車時間，再根據公交公司的計劃發車間隔，計算“乘客超額等車時間”；每減0.1分鐘，發放1.5%獎金；每增0.1分鐘，扣款1%；對于低頻線路（發車間隔>15分鐘），根據公交公司發布的時刻表，測算準點率，考核方式類似。

三、國內外經驗的啟示

從國內外公交發展的趨勢和規律來看，伴隨著交通模式選擇的多樣化和人們出行需求的多元化，公交客流下降是個普遍現象，從某種意義上來說，公交客流的下降不見得是個很壞的消息，它提醒我們，公交需要重新考慮在城市交通系統中的定位，公交需要適應與更多可選擇的其他交通模式共存。

以北京為例，預計到2020年，軌道里程將新增300公里，公交客流將繼續面臨下降壓力。因此，應順應軌道快速發展趨勢，調整地面公交發展戰略，實現地面公交網和軌道網的協同發展，逐步形成以軌道交通為骨干，地面公交為支撐的公共交通服務體系。結合國內外的經驗以及北京客流特征，下一步北京地面公交的發展重點可以歸納為以下四個方面：

（1）要結合軌道線網的布局，重新調整地面公交的線網布局和功能層級

關于快線。通過模型，我們預測出2021年公共交通的大客流分布（2021年是北京第二期軌道建設計劃的最后一年），然后與2021年的軌道線網進行疊加，我們發現仍有 很多大客流走廊是沒有軌道覆蓋的，這些通道仍需要地面公交提供快速的出行服務。即便是有軌道客流覆蓋的區域，仍有很多通道，軌道線路的能力嚴重不足，如13號線、八通線、5號線等，這些 已有軌道線路的通道，同樣需要地面公交提供與軌道相當的大站快服務，滿足乘客快速出行的需求。

關于接駁線。根據滴滴公司的數據分析，軌道站點的接駁是滴滴訂單的重要來源，而為什么乘客愿意選擇滴滴出行，而不愿意使用地面公交來接駁，是一個值得考慮的問題。在經過初步分析后，我們發現，很多軌道站點周邊是依靠公交長線在接駁，長線運營的結果就是運行時間無法保障、等候時間無法預計。因此， 加強軌道站點周邊的公交接駁服務是未來地面公交客流的一個重要增長點，也是整個公共交通體系高效運轉的重要一環。

關于補充線。所謂補充線，并不局限于某一種線路模式，有可能是快線、有可能是普線，也有可能是為快線集散客流的接駁線。到2021年，即便是二期的軌道全部建成，城市里仍存在大量軌道站點覆蓋的盲區，這些區域仍需要地面公交發揮主要作用。

（2）要提高公交線路與專用道、路網三者之間的匹配程度

截止到 2017 年底，北京市的公交專用道已經達到907車道公里。但公交線路并沒有與公交專用道很好地匹配。經過統計，全市僅有約2%的公交線路全程有公交專用道，可以說 公交線網與公交專用道網基本是關系極疏離的兩張網。而在已經施劃的907車道公里的專用道上，則表現為 明顯的不連續、斷點多的問題，據統計，斷點的長度占到全部專用道的14%。專用道的不匹配、不連續，使專用道的速度優勢難以全面發揮，難以有效提升地面公交的吸引力。

（3）要提高地面公交的運營可靠性

可靠性實質上線網布局和運營調度雙重作用的結果。重要通道上布置骨干線路、采用高頻率的發車間隔，再配套施劃公交專用道，是提供主通道上公交線路運營可靠性的重要手段。而 在接駁線路上，則需要長線變短線，提高發車頻率，減少路段運行的不可預知性和等候的不可靠性。

（4）要加強服務質量考核

隨著地面公交客流的下降， 對公交行業發展的考核不應過度關注客流量，更應該關注服務質量。服務質量的考核包括考核的指標、考核的辦法以及考核結果的獎懲，三者缺一不可。

地面公交的改善本身即是一個系統工程，而要提升地面公交系統的吸引力，又需要放在整個城市、交通系統中考慮。轉型期帶來的是挑戰，同樣也是機遇。對于像北京這樣的大城市中，交通系統復雜、多變，恰恰給每一種交通方式都提供了能夠生存的空間，地面公交需要在這個復雜、多變的環境中找到自己的生存之道。

本文源自：2018年中國城市交通年會論文，論文原名：《國內外大城市地面公交轉型期發展經驗及啟示》

來源：世紀交通網