2012 年，《國務院關于城市優先發展公共交通的發展戰略(國發[2012]64 號)》發布，標志著公交優先發展上升為國家戰略。這也是 2008 年交通運輸部接管城市客運的指導職能后國家政策層面最大亮點。在此背景下，公交都市創建示范工程的開展，為國家公交優先戰略的落地找到了著力點。

在多年的城市交通發展中，公交一直是被動地追隨城市發展的步伐。從根源上來說，是城市決策者對公交的主體地位缺乏認識。公交都市這一國家層面示范工程的開展，促進各示范城市的市長們提升了對公交主體地位的認識，并組織建立多部門協調機制，共同推進公交優先發展。

“十三五”期間，我國經濟發展進入新常態，新型城鎮化建設成為拉動國民經濟發展的有力助推器，公交都市將迎來新的發展契機。

根據《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》，我國城鎮化將保持快速發展勢頭，一批中小城市將在“十三五”期間形成。城市交通基礎設施建設是城市發展的重要推動力，也是拉動城市經濟發展的重要引擎。據了解，目前，37 個公交都市創建城市的交通基礎設施建設缺口超過 1.5 萬億。

城市交通是綜合交通運輸的重要節點，也是交通運輸轉型升級的重要載體。在綜合交通運輸體系的通道建設有序推進的同時，能否解決好城市客運發展這一關鍵的節點問題，可以說是綜合交通運輸體系建設成功與否的關鍵。深入推動公交都市建設，將有力地推動綜合交通運輸體系發展。

“十三五”期間，快速增長的客運需求將帶來城市公共交通基礎設施建設需求的增長。城市公交停車場、首末站和港灣式停靠站公交場，層次分明、布局合理、銜接順暢的城市客運樞紐建設需求增長迅速。城市地鐵、輕軌、有軌電車、快速公共交通系統(BRT)等大中運量的運輸方式發展迅速。非機動車停車換乘設施、出行信息服務設施等綜合交通運輸換乘、銜接服務設施需求快速增長。

然而，建設公交都市仍舊面臨著巨大挑戰。據交通運輸部科學研究院副總工程師江玉林介紹，城市交通擁堵、空氣污染等城市病正從特大城市向大城市和中小城市蔓延。“緩解城市交通擁堵、改善空氣狀況需要以發達的公共交通系統為基礎，這對加快公交都市建設提出了新的挑戰。”

同時，在第一批公交都市建設過程中暴露出政策分類指導不足、投融資方式單一、信息化水平不高等問題亟待解決。中小城市的快速城鎮化進程，使得政策制定者們站在了可以從規劃源頭實現公交引導城市發展的絕佳歷史階段。江玉林認為，機會稍縱即逝，如果不能在這個階段解決好城市公共交通的問題，就難免重走目前特大城市和大城市的彎路。

關于繼續深入推進公交都市建設，江玉林給出了三條建議。一是要以中小城市公交都市建設推動形成中小城市綠色出行模式。加強對不同類型城市公交優先發展的分類指導，繼續深化公交都市創建工作，研究推進“十三五”時期中小城市公共交通優先發展，促進城市綠色出行。二是要研究建立城市交通基礎設施建設的多元化投融資途徑。積極利用市場的力量，吸引社會資本加入，創新投融資模式。三是要研究采取綜合措施從法律法規、體制機制、標準規范等層面進一步深化改革，重視以市場需求為導向的公共交通服務供給，堅持以人為本的建設理念，建設老百姓滿意的公交都市。

現代歐洲城市發展史與現在我國中小城市發展，有很多相似之處，具有較高的借鑒價值。按照傳統理解，中等城市建成區面積一般在幾十平方公里到一百平方公里左右，平均出行距離一般不超過三、四公里。據上海市城鄉建設和交通發展研究院總工程師陳必壯介紹， “這個出行距離比較合適慢行交通，如步行、自行車等等。”可調查顯示，國內中小城市公交增長非常緩慢，甚至公交出行比重下降，而小汽車卻在迅猛發展。

而從城市和交通的現狀對比來看，北歐的主要城市主城區都不大，但公共交通都非常發達。據了解，斯德哥爾摩的交通方式結構中，公共交通分擔率達到了 39%。“對于這樣規模的城市，要達到 40% 的規模是非常不容易的。而我國同等規模的城市，幾乎沒有一個能做到這樣。”

陳必壯指出，北歐城市對于我國中小城市公共交通發展的借鑒意義，主要圍繞理念更新，規劃引導，以人為本，科學運營管理四個方面。

“對城市交通來說，涉及人、車、路三大元素，排第一的永遠是人。從這樣的概念出發，我們的交通設施，特別是道路空間，首先是要為人服務。”

陳必壯認為，對中小城市來說，公共交通改善效果不會明顯;城市交通問題通過多修路可以改善;排堵保暢等，均是我國中小城市交通發展中，必須糾正的傳統意義上的錯誤理念。

“中小城市的交通問題，絕不是通過建更多路，給小汽車提供更多行駛和停車的空間來解決的。”陳必壯表示，由于中小城市出行距離較短，必須首先要改善步行、自行車等慢行系統空間。同時考慮到出行距離較短的現實，更應要提高公交服務水平，才能使中小城市的居民、市民更多地選擇公共交通。

據了解，現代歐洲城市拓展大多是在 1950 年前后開始的。起初也是從城市中心外擴發展，呈現了空間功能布局分散的現象。隨著人口和就業崗位由中心城區的外遷，人們的出行更加依賴小汽車。但相當部分城市在這種趨勢剛出現時，就意識到老城區和城市中心區，并不能滿足日益增加的小汽車發展對空間的需求。因此出臺了一系列的嚴格限制小汽車進入這些區域的政策和措施。

反觀國內中小城市拓展，通常是簡單的老城區蔓延，用所謂“攤大餅”向外蔓延發展，或跳出老城搞衛星城或者新城兩種。“城市發展與交通系統沒什么關系，更談不上支撐和引導了。”

因此，從北歐城市成功經驗和國內城市失敗的教訓中，應充分認識到：必須重視規劃的引導作用，特別是城市交通與城市規劃的協同，注重 TOD 發展，避免城市擴張的盲目性;把握好城市綜合交通規劃實質。中小城市普遍不重視城市規劃，特別是城市綜合交通規劃，不注重城市規劃與交通的協調發展。交通發展中過分強調骨干系統的建設，忽視公共交通引導城市發展作用。扎扎實實做好規劃，規劃中充分體現實現公交優先、TOD 發展以及以人為本等理念，實現交通與城市發展的協調互動，投資、土地等資源以及政策扶持確保優先落實到公共交通、慢行交通系統提升方面。

北歐城市基本都會形成多層次、功能齊全的公共交通系統。有公交優先和專用路權，且主要道路上必須設有公交專用道，同時，都市區有近郊通勤鐵路系統作為支撐。通過大大壓縮小汽車空間，提高行人、公交服務質量，保障公交的整體服務水平。

以哥本哈根為例，公交車分 A 類巴士、S 類巴士和 N 類巴士，A 類是市中心的主要巴士， S 類巴士相當于快線巴士，N 類巴士為夜間巴士，極大滿足了各類人員出行不同需要。北歐城市的票價分為單程票、全日票、三日票、周票、季票等多種票制，同時大多分不同票價區，根據同一票價區，單程票可以在 1 小時之內享受所有公共交通工具間的換乘免費。由于實現了公交優先和嚴格限制小汽車使用的政策，公交運營能實現與鐵路一樣準點;網絡布局的合理性和運營組織的科學性也保障了公共交通能像“打車”一樣便捷。

越來越多的中國中小城市正在加速公共交通的建設。

“公交優先發展戰略在南京應該說從 80 年代第一輪交通規劃確立以后，一直是長期堅持的。”南京市城市與交通規劃設計研究院有限責任公司董事長、中國城市交通規劃學術委員會副主任委員楊濤表示。

據了解，2007 年，南京在全國省會城市中第一個發布了《交通發展白皮書》，其最核心的戰略就是公交優先。2010 年，《南京城市總體規劃》修編的時候，南京又在全國率先把“樞紐都市、公交都市、暢達都市”作為三大目標寫入了總體規劃文本。2012 年，交通運輸部明確提出了從國家層面上推動公交都市示范城市建設，南京成為了第一批國家創建公交都市示范城市。

2013 年，南京擬定并全面推行了詳細的公交都市實施方案，并進行了制度創新、設施及軟件建設。在全國率先成立了市級政府的公共交通委員會和公交乘客委員會，實施公交資源整合，進行公交體制改革，對原來比較分散的公交體制進行了重新整合，并對公交優先的保障機制，尤其是在財政保障機制上做了硬性規定。

同時，推動智能化公交發展，提高公共交通可靠性;推進定制巴士、高峰巴士，提高公共交通適應性;實施換乘優惠、刷卡優惠，改進公共交通經濟性;完善安全責任制，保障公共交通安全性。

通過三年多的努力，南京已基本形成以軌道交通為骨干，常規公交為主體的多元公共交通體系。主城區公交出行占機動化比例達到 61.3%，南京交通擁堵指數排名從第六名下降到第 30 名。交通運行水平顯著提升，為支撐全市經濟社會發展、引導城市空間拓展發揮了重要作用，保證了十運會、青奧會的成功舉辦，也為國內外城市交通可持續發展提供了寶貴的實踐經驗。同時，在新能源推廣上的不遺余力，更使得南京榮獲全球城市交通領袖獎。

雖然成績不菲，但楊濤坦言，南京公交體系建設仍存在弊端和不足。

城市公交體系還不夠完善。無論是軌道交通還是地面功能交通，相對來講是層次比較單一，支線公交缺乏是非常突出的問題。“南京曾推出一大批支線公交，很受老百姓歡迎。但小汽車快速普及化以后，大量的城市支路被路面停車占有，支線公交被迫撤出城市支路。我們呼吁要重新恢復支線公交，還路給市民，還路給公交。”場站建設不足，軌道交通換乘不便，公交路權得不到保障，公共交通發展的可持續保障等問題亟待解決。

在楊濤看來，南京應以新一輪《南京交通發展白皮書》頒布實施和創建“公交都市”示范城市新三年行動計劃實施為契機，進一步突出公交優先發展戰略，以公交線網層次更為豐富、路權優先更有保障、設施規模更為充足、運營服務更加可靠、行業管理更為先進的嶄新面貌，為廣大市民和外來訪客提供有尊嚴、高品質、多元化，相比小汽車更有競爭力的公交出行服務。

楊濤建議，繼續突出公交引導的城市發展理念，實現南京城市的精明增長、精致發展。持續完善多層次、高效率、高品質的一體化公交系統，完善多層次公交體系。提升公交運營管理水平和運營效率。積極發展互聯網 + 公交新模式，倡導全民公交。“我們需要把互聯網技術盡快跟公共交通結合起來，給市民提供更加方便，更加可靠的公交服務。這才是我們真正推動互聯網技術，為老百姓謀福利應當做的實事。”楊濤表示。