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袁建光：公交被錢所困，但不能迷了方向！一論堅持公交優先發展戰略定位不會變
2023年03月28日 11:32:00 來源：袁建光 訪問：次

公交被錢所困，但不能迷了方向

——一論堅持公交優先發展戰略定位不會變

袁建光

歷史的進程是波浪式地向前。當下，國人面對的是“嚴峻復雜的國際環境和艱巨繁重的國內改革發展穩定任務”，“改革發展穩定依然面臨不少深層次矛盾，需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力仍然較大，經濟恢復的基礎尚不牢固，各種超預期因素隨時可能發生”（引自“黨的第二十屆中央委員會第二次全體會議公報”）。
圖片來源：商丘日報
近期發生的商丘公交一紙事件“暫停市區公交線路運營通告”，應屬“各種超預期因素隨時可能發生”的偶然中的必然，引起了全社會關注。當然，商丘公交車并沒有暫停，商丘市委市政府和市交通運輸局在第一時間關心到位，并依法依規查明情況，進一步紓困解難，確保市區公共交通正常運營。
商丘公交事件發生前后，一些媒體已陸續報道了全國其他城市公交被錢所困的的情況，如四川江油市、陜西西安市、天津市、甘肅蘭州市、云南昆明市、福建永安市、湖南新化縣、山西呂梁市、廣西玉林市、廣東汕尾市等。據新周刊記者不完全統計發現，目前全國已有超過20個地區一度宣布暫停部分或全部公交運營服務。這些宣布暫停公交服務的地區多數為縣城（縣級市）。
據筆者所了解的，以上這些城市的公交車停運現象并沒有真實發生，當地政府幾乎都在第一時間解決了市民的出行服務保障。有媒體報道的，如2022年8月，周口鄲城縣公交公司；同年12月16日，遼寧葫蘆島建昌縣瑞通公交公司；今年1月中旬，廣州市番禺區公交公司；2月12日，黑龍江漠河的公交公司；陜西榆林定邊縣公交公司；2月18日，廣東清遠佛岡縣公交公司；另有今年2月，保定易縣公交，其他縣區公交線路等……以上公交都在政府監管部門及時有力地介入下，迅速撤回公告，宣布繼續運營。
要說明的是，有些中小城市公交線路，及城鄉公交一體化線路，在發展過程中，有著較多的線網調整和優化，應另當別論。
一、關鍵時刻，政府必須伸出“有形之手”的底層邏輯，事關國計民生
改革開放四十年我國城市公交得到快速發展。但我們也看到，伴著城鎮化的快速推進，城市交通發展也面臨新的挑戰，諸如交通擁堵、小汽車尾氣排放、環境污染等等。相形之下，城市公共交通具有集約高效、節能環保等優點便明顯凸現。如此，優先發展公共交通，就成為提高政府基本公共服務水平的必然要求，成為構建資源節約型、環境友好型社會的國家戰略選擇。
在國發〔2012〕64號 《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》文件中，明確提出了我國“實施城市公共交通優先發展戰略”的優先發展理念、科學發展原則，建立持續發展機制等。強調“突出城市公共交通的公益屬性，將公共交通發展放在城市交通發展的首要位置，著力提升城市公共交通保障水平。在規劃布局、設施建設、技術裝備、運營服務等方面，明確公共交通發展目標，落實保障措施，創新體制機制，形成城市公共交通優先發展的新格局。”
城市公交不能“停運”，在我國，除了有上述的國務院紅頭文件，具有約束規范指導作用，是上級政府考核下級政府的重要依據，還有2007年國務院法制辦公室發布的文件《城市公共交通條例（草案）（征求意見稿）》，以及2019年國家交通部制訂的《城市公共交通管理條例（征求意見稿）》中的相關條例規定，雖說目前還不是法律，但具行政法規性質，前者第三十一條明確規定，“線路經營者因破產、解散或者其他原因不能正常運營時，城市人民政府公共交通主管部門應當及時采取措施，保證公共交通服務連續、穩定。”后者在第二十五條規定得更翔實，“城市公共汽(電)車企業因破產、解散或者其他原因不能運營時，應當提前書面報告城市公共交通管理部門，城市公共交通管理部門應當及時采取指定臨時運營企業、調配車輛等應對措施，保證相關線路運營。”
基于以上的條例規定，各地政府都會及時應對停運突發事件，確保公交車的正常運營。即便是在政府財政相形見絀的困境下，也會出手解決。商丘的財政情況，2021年，一般公共預算收入190.13億元，一般公共預算支出556.12億元，有著三百多億的缺口，按照政府的說法，該發給公交的補貼，還是堅持給的；2022年11月，河北張家口尚義縣公交停運，當地政府立即從外地租用公交車在城區運營；有些地方政府用貼息幫助公交貸款度難關……總而言之，再窮不能窮公交！
二、“公交優先”的立法一直走在“盡快出臺”之路上
當然，僅僅解燃眉之急不是長遠之計。國家惟有立法，才能從根本上解決公交時時被錢所困的痛感！今年的全國兩會上，參會的公交人大代表又多次呼吁條例盡快出臺！其實，改革開放四十年，“公交優先”立法工作一直在進行中，且在加快步伐。近10多年來，國家主管部門曾先后三次將《城市公共交通條例》向社會公眾公開征求意見，為增強立法的公開性和透明度，提高立法質量。
★ 第一次是2007年4月，國務院法制辦公室公開征求對《城市公共交通條例》的意見。這一稿由建設部提交，在總則第三條中，定義城市公共交通是公益性事業。
★ 第二次是2010年10月，國務院法制辦公室再次就《城市公共交通條例》征求意見。此前的2008年國務院機構改革已經完成，交通運輸部接手管理城市公共交通，基本解決了城市公交管理體制問題。該《城市公共交通條例》稿由交通運輸部提交，總則第三條修改為“國家應當加大資金投入，保障城市公共交通在城市交通中優先發展，確保城市公共交通在城市交通中的主導地位。”正式確立公交優先戰略。
★ 第三次是2019年5月10日，國家司法部將《城市公共交通管理條例（征求意見稿）》及其說明公布，征求社會各界意見。總則第三條規定得明確而又具體：國家實施城市公共交通優先發展戰略。城市人民政府應當建立和完善城市公共交通體系，統籌利用各種公共交通方式，為公眾提供安全可靠、便捷高效、經濟適用、節能環保的城市公共交通服務，引導公眾優先選擇公共交通方式出行。縣級以上人民政府應當在城市規劃、財稅支持、用地供給、設施建設、道路通行、安全防范等方面保障城市公共交通發展。
★ 2022年7月5日，國務院辦公廳印發《國務院2022年度立法工作計劃》，其中《城市公共交通條例》（交通運輸部起草）被列入擬制定、修訂的行政法規第一條。
★ 2022年9月8日，司法部官網公開了社會持續關心關注《條例》出臺一事，給予了解答。社會人士鄒某某詢問:“您好，城市公共交通管理條例，于2019年5月向社會公開征求意見，已過去兩年半時間。請問什么時候可以正式頒布？謝謝。”司法部立法四局給予的答復是，“目前，我們正在會同交通運輸部等有關部門，抓緊推進城市公共交通條例的審查修改工作，力爭早日上報國務院常務會議審議，推動條例出臺實施。”
★ 2023年2月2日，交通運輸部辦公廳印發了《關于2023年交通運輸法制工作要點的通知》，該通知第二條“健全完善綜合交通法規體系”中的第（二）點“推進行業重點法律法規立法進程”，排在第一位的就是“全力推動《城市公共交通條例》頒布出臺和宣貫實施”。
三、公交條例的立法相對“漫長”的原因何在
有人不解，為什么公交條例的立法會如此地“漫長”？筆者認為，有主因和次因兩大因素。
主因是，我國公交事業前進的每一步，都與政府改革與國家治理息息相關，都離不開國家建設的大平臺。改革開放四十年，我國政府立足現實發展需要，同經濟體制改革相適應，不斷地在轉型升級中進行改革，并以國家長期發展目標為引領，在改革、發展、穩定這三者平衡狀態下發展（城市公交同理）。
圖片來源：北京公交
（一）上世紀80年代，以現代化建設為平臺。當時，隨著國民衣食無憂的溫飽問題初步解決，住行矛盾凸出，全國各大中城市面臨的是乘車難，國務院及時出臺了國發[1985]59號文件《國務院批轉城鄉建設環境保護部關于改革城市公共交通工作報告的通知》，明確“城市交通是關系到城市人民生活和生產的重要問題”，要求各地政府“結合本地情況貫徹執行”，解決城市交通擁擠問題，必須綜合治理，對各種車輛嚴格管理，大力發展公共交通，增加客運車輛。各地要結合城市經濟體制改革，貫徹多家經營、統一管理的方針，從人力、物力、財力上給予必要的支持，搞好搞活城市客運交通，使群眾“乘車難”的問題逐步得到緩解。
圖片來源：上海久事公交
（二）上世紀90年代，以建設社會主義市場經濟為平臺。九十年代，我國的社會主義市場經濟初步形成，城市公交面臨經營主體多元化，為適應新型的客運市場，迫切需要解決自身運轉的體制、機制和票制改革。1992年，中共中央國務院作出“加快發展第三產業的決定”，再次明確城市公共客運交通作為城市公用事業，對國民經濟發展具有全局性、先導性影響。1993年，國務院批轉國家計委關于全國第三產業發展規劃基本思路的通知中，進一步明確，特大城市要逐步建成快速軌道交通和快速路系統，強調要“廣開建設資金渠道，逐步實行財政補貼和市場補償結合的市政公用設施建設、維護資金籌措機制”，各地政府都調整了公交價格，緩解了資金短缺，補貼不到位的困境。
圖片來源：天津公交
（三）新世紀2000年到2010年，以新的國家建設框架和法治國家建設為平臺。2005年9月，國務院辦公廳轉發《關于優先發展城市公共交通意見的通知》，行業立法成了工作重點；2007年，十七大提出了建設社會主義和諧社會的發展目標，我國原有的經濟建設、政治建設和文化建設“三位一體”國家建設框架，變為“四位一體”建設框架，加上了“社會建設”，要求政府能夠保障社會基本民生、維護基本經濟和社會秩序、促進社會公平正義。國務院法制辦公室適時出臺了對《城市公共交通條例》公開征求意見。
圖片來源：重慶公交
（四）新世紀2010年后，以國家治理現代化為平臺。2010年至今，國家治理現代化，十八大之后國家建設框架和國家治理再次發生重大變化。從國家建設框架看，由之前的“四位一體”發展為“五位一體”，加上了生態文明建設，公交優先的地位和作用進一步突出。從國家治理結構來看，其涉及的領域越來越多，不僅有經濟、社會、文化，而且有天、地、人的總體和諧，不僅要解決改革、發展、穩定，而且要解決公平、正義、共享等等。在這樣的發展結構和態勢下，公交優先的立法也就順理成章地提上議事日程。
次因是改革開放四十年，我國的城市公共交通發展特點是起步晚、發展快、變化大，公交立法難度系數高。對于立法者來說，做到科學立法、民主立法，會慎之又慎。我們從最新的2022年司法部立法內容公布，可發現《條例》日臻完善的軌跡：
圖片來源：濟南公交
首先對城市公共交通定位和發展方向，政府從定義城市公共交通是公益性事業，到規定“國家實施城市公共交通優先發展戰略”（第三條），表明站位有了一個質的飛躍。城市公共交通優先發展戰略的重要性在于，其是滿足人民群眾基本出行需求的交通方式，具有集約高效、節能環保的特點和優勢，對城市發展具有支撐和帶動作用。由此，精準框定了“城市公共交通”范圍。城市公共交通，是指在城市人民政府確定的區域內，利用公共汽（電）車（含有軌電車，下同）、城市軌道交通系統和有關設施，按照核定的線路、站點、時間、票價運營，為公眾提供基本出行服務的活動（第二條），出租車沒有列入城市公共交通的組成部分。
圖片來源：成都公交
二是《條例》明確政府在城市公共交通規劃建設、運營管理、票價制定、財政補貼等方面的責任。特別是票價制定和財政補貼兩項規定，明確責任在政府，“縣級以上人民政府應當在城市規劃、財稅支持、用地供給、設施建設、道路通行、安全防范等方面保障城市公共交通發展”（第三條）；“縣級以上人民政府應當采取多種措施，鼓勵和引導各類投資主體參與城市公共交通基礎設施建設和運營服務，并保障其合法權益”（第四條）；“ 城市公共交通票價實行政府定價”（第二十六條）、“合理確定財政補貼、補償額度，并向社會公布”。（第二十八條）
圖片來源：杭州公交
三是《條例》大幅增加了安全管理規定及軌道交通特別管理規定。對公交車駕駛員要求更高“除前款規定外（其中新增了“交通運營從業人員的身心健康及無交通違法行為”），從事城市公共汽（電）車運營服務的駕駛員還應當取得相應準駕車型機動車駕駛證并具有1年以上駕駛經歷，無飲酒后駕駛記錄，最近連續3個記分周期內沒有記滿12分記錄（第二十二條）”；為城市地鐵特列出“第五章 城市軌道交通特別規定”共九條具體細則（四十四條～五十二條）。
圖片來源：青島公交
四是《條例》的一些規定多元化和具體化了。如首次提出鼓勵城市公共汽（電）車企業提供定制化公共交通服務（第二十條）即定制公交，但提供者應該是已經取得特許經營權的經營者；如“城市人民政府應當推廣應用新技術、新能源、新裝備，加強城市公共交通智能化建設，推進信息技術在城市公共交通運營服務和安全管理方面的應用（第五條）”等。
圖片來源：廣州公交
五是《條例》重點提出推進城鄉交通運輸一體化發展。為讓城市發展成果惠及更多群眾，實現城鄉公共交通服務均等化，為鄉村振興戰略提供堅實的交通保障。《條例》新增“縣級以上地方人民政府應當根據城鄉居民出行需要，優化配置城鄉公共交通資源，統籌協調城鄉公共交通發展，逐步擴展公共交通服務范圍”（第六條 ）。并在附則中提出了一個“適用”兩個“參照”：縣內開通公共交通的，適用公交條例；“城市間公共交通”和“用于公共交通服務的城市輪渡”，參照公交條例執行。即“城鄉公交”，按照城市公交模式經營管理；“城際公交”，參照城市公交模式經營管理。
當前經濟形勢嚴峻，城市公共交通事業被錢所困，日子難熬！種種跡象表明，《城市公共交通條例》有望能盡早頒布施行，公交人期盼著，國家實施城市公共交通優先發展戰略的法規出臺后，有了定海神針，有法可依，依法行事，就不會迷失方向，困難難困公交人！
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