2012年，《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的發(fā)展戰(zhàn)略（國發(fā)[2012]64號）》發(fā)布，標(biāo)志著公交優(yōu)先發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。這也是2008年交通運(yùn)輸部接管城市客運(yùn)的指導(dǎo)職能后國家政策層面最大亮點(diǎn)。在此背景下，公交都市創(chuàng)建示范工程的開展，為國家公交優(yōu)先戰(zhàn)略的落地找到了著力點(diǎn)。在多年的城市交通發(fā)展中，公交一直是被動地追隨城市發(fā)展的步伐。從根源上來說，是城市決策者對公交的主體地位缺乏認(rèn)識。公交都市這一國家層面示范工程的開展，促進(jìn)各示范城市的市長們提升了對公交主體地位的認(rèn)識，并組織建立多部門協(xié)調(diào)機(jī)制， 共同推進(jìn)公交優(yōu)先發(fā)展。“十三五” 期間，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成為拉動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力助推器，公交都市將迎來新的發(fā)展契機(jī)。
城鎮(zhèn)化：加速中小城市公交都市建設(shè)進(jìn)程
根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，我國城鎮(zhèn)化將保持快速發(fā)展勢頭，一批中小城市將在“十三五”期間形成。城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市發(fā)展的重要推動力，也是拉動城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。據(jù)了解，目前，37個(gè)公交都市創(chuàng)建城市的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺口超過1.5萬億。
城市交通是綜合交通運(yùn)輸?shù)闹匾?jié)點(diǎn)，也是交通運(yùn)輸轉(zhuǎn)型升級的重要載體。在綜合交通運(yùn)輸體系的通道建設(shè)有序推進(jìn)的同時(shí)，能否解決好城市客運(yùn)發(fā)展這一關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)問題，可以說是綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)成功與否的關(guān)鍵。深入推動公交都市建設(shè)，將有力地推動綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展。
“十三五”期間，快速增長的客運(yùn)需求將帶來城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的增長。城市公交停車場、首末站和港灣式停靠站公交場，層次分明、布局合理、銜接順暢的城市客運(yùn)樞紐建設(shè)需求增長迅速。城市地鐵、輕軌、有軌電車、快速公共交通系統(tǒng)（BRT）等大中運(yùn)量的運(yùn)輸方式發(fā)展迅速。非機(jī)動車停車換乘設(shè)施、出行信息服務(wù)設(shè)施等綜合交通運(yùn)輸換乘、銜接服務(wù)設(shè)施需求快速增長。
然而，建設(shè)公交都市仍舊面臨巨大挑戰(zhàn)。據(jù)交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院副總工程師江玉林介紹，城市交通擁堵、空氣污染等城市病整從大城市向大城市和中小城市蔓延。“緩解城市交通擁堵、改善空氣狀況需要以發(fā)達(dá)的公共交通系統(tǒng)為基礎(chǔ)，這對加快公交都市建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)。”
同時(shí)，在第一批公交都市建設(shè)過程中暴露出政策分類指導(dǎo)不足、投融資方式單一、信息化水平不高等問題亟待解決。中小城市的快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使得政策制定者們站在了可以從規(guī)劃源頭實(shí)現(xiàn)公交引導(dǎo)城市發(fā)展的絕佳歷史階段。江玉林認(rèn)為，機(jī)會稍縱即逝，如果不能在這個(gè)階段解決好城市公共交通的問題，就難免重走目前特大城市和大城市的彎路。關(guān)于繼續(xù)深人推進(jìn)公交都市建設(shè)，江玉林給出了三條建議。
一是要以中小城市公交都市建設(shè)推動形成中小城市綠色出行模式。加強(qiáng)對不同類型城市公交優(yōu)先發(fā)展的分類指導(dǎo)， 繼續(xù)深化公交都市創(chuàng)建工作， 研究推進(jìn)“十三五”時(shí)期中小城市公共交通優(yōu)先發(fā)展，促進(jìn)城市綠色出行。
二是要研究建立城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的多元化投融資途徑。積極利用市場的力量，吸引社會資本加入，創(chuàng)新投融資模式。
三是要研究采取綜合措施從法律法規(guī)、體制機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等層面進(jìn)一步深化改革，重視以市場需求為導(dǎo)向的公共交通服務(wù)供給，堅(jiān)持以人為本的建設(shè)理念，建設(shè)老百姓滿意的公交都市。
北歐經(jīng)驗(yàn)：道路空間首先是要為人服務(wù)
現(xiàn)代歐洲城市發(fā)展史與現(xiàn)在我國中小城市發(fā)展，有很多相似之處，具有較高的借鑒價(jià)值。
按照傳統(tǒng)理解，中等城市建成區(qū)面積一般在幾十平方公里到一百平方公里左右，平均出行距離一般不超過三、四公里。據(jù)上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院總工程師陳必壯介紹，“這個(gè)出行距離比較合適慢行交通，如步行、自行車等等。” 可調(diào)查顯示，國內(nèi)中小城市公交增長非常緩慢，甚至公交出行比重下降，而小汽車卻在迅猛發(fā)展。
而從城市和交通的現(xiàn)狀對比來看，北歐的主要城市主城區(qū)都不大，但公共交通都非常發(fā)達(dá)。據(jù)了解，斯德哥爾摩的交通方式結(jié)構(gòu)中，公共交通分擔(dān)率達(dá)到了39%。“對于這樣規(guī)模的城市，要達(dá)到40%的規(guī)模是非常不容易的。而我國同等規(guī)模的城市，幾乎沒有一個(gè)能做到這樣。”
陳必壯指出，北歐城市對于我國中小城市公共交通發(fā)展的借鑒意義，主要圍繞理念更新，規(guī)劃引導(dǎo)，以人為本，科學(xué)運(yùn)營管理四個(gè)方面。“對城市交通來說，涉及人、車、路三大元素，排第一的永遠(yuǎn)是人。從這樣的概念出發(fā)，我們的交通設(shè)施，特別是道路空間，首先是要為人服務(wù)。”陳必壯認(rèn)為，對中小城市來說，公共交通改善效果不會明顯；城市交通問題通過多修路可以改善；排堵保暢等，均是我國中小城市交通發(fā)展中，必須糾正的傳統(tǒng)意義上的錯(cuò)誤理念。“中小城市的交通問題，絕不是通過建更多路，給小汽車提供更多行駛和停車的空間來解決的。”
陳必壯表示，由于中小城市出行距離較短，必須首先要改善步行、自行車等慢行系統(tǒng)空間。同時(shí)考慮到出行距離較短的現(xiàn)實(shí)，更應(yīng)要提高公交服務(wù)水平， 才能使中小城市的居民、市民更多地選擇公共交通。據(jù)了解，現(xiàn)代歐洲城市拓展大多是在1950年前后開始的。起初也是從城市中心外擴(kuò)發(fā)展，呈現(xiàn)了空間功能布局分散的現(xiàn)象。隨著人口和就業(yè)崗位由中心城區(qū)的外遷，人們的出行更加依賴小汽車。但相當(dāng)部分城市在這種趨勢剛出現(xiàn)時(shí)，就意識到老城區(qū)和城市中心區(qū)， 并不能滿足日益增加的小汽車發(fā)展對空間的需求。因此出臺了一系列的嚴(yán)格限制小汽車進(jìn)入這些區(qū)域的政策和措施。
反觀國內(nèi)中小城市拓展，通常是簡單的老城區(qū)蔓延，用所謂“攤大餅”向外蔓延發(fā)展，或跳出老城衛(wèi)星城或者新城兩種。“城市發(fā)展與交通系統(tǒng)沒什么關(guān)系，更談不上支撐和引導(dǎo)了。”
因此，從北歐城市成功經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)城市失敗經(jīng)驗(yàn)的教訓(xùn)中，應(yīng)充分認(rèn)識到：必須重視規(guī)劃的引作用，特別是城市交通與城市規(guī)劃的協(xié)同， 注重TOD發(fā)展， 避免城市擴(kuò)張的盲目性；把握好城市綜合交通規(guī)劃實(shí)質(zhì)。中小城市普遍不重視城市規(guī)劃，特別是城市綜合交通規(guī)劃，不注重城市規(guī)劃與交通的協(xié)調(diào)發(fā)展。交通發(fā)展中過分強(qiáng)調(diào)骨干系統(tǒng)的建設(shè)，忽視公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展作用。扎扎實(shí)實(shí)做好規(guī)劃，規(guī)劃中充分體現(xiàn)實(shí)現(xiàn)公交優(yōu)先、TOD發(fā)展以及以人為本等理念，實(shí)現(xiàn)交通與城市發(fā)展的協(xié)調(diào)互動，投資、土地等資源以及政策扶持確保優(yōu)先落實(shí)到公共交通、慢行交通系統(tǒng)提升方面。
北歐城市基本都會形成多層次、功能齊全的公共交通系統(tǒng)。有公交優(yōu)先和專用路權(quán)，且主要道路上必須設(shè)有公交專用道，同時(shí)，都市區(qū)有近郊通勤鐵路系統(tǒng)作為支撐。通過大大壓縮小汽車空間，提高行人，公交服務(wù)質(zhì)量，保障公交的整體服務(wù)水平。
以哥本哈根為例，公交車分A類巴士、S類巴士和N類巴士，A類是市中心的主要巴士，S類巴士相當(dāng)于快線巴士，N類巴士為夜間巴士，極大滿足了各類人員出行不同需要。北歐城市的票價(jià)分為單程票、全日票、三日票、周票、季票等多種票制，同時(shí)大多分不同票價(jià)區(qū)，根據(jù)同一票價(jià)區(qū)，單程票可以在1小時(shí)之內(nèi)享受所有公共交通工具間的換乘免費(fèi)。由于實(shí)現(xiàn)了公交優(yōu)先和嚴(yán)格限制小汽車使用的政策，公交運(yùn)營能實(shí)現(xiàn)與鐵路一樣準(zhǔn)點(diǎn)；網(wǎng)絡(luò)布局的合理性和運(yùn)營組織的科學(xué)性也保障了公共交通能像“ 打車”一樣便捷。
南京：公交都市“ 領(lǐng)頭羊”之惑
越來越多的中國中小城市正在加速公共交通的建設(shè)。“公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略在南京應(yīng)該說從80年代第一輪交通規(guī)劃確立以后，一直是長期堅(jiān)持的。” 南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司董事長、中國城市交通規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會副主任委員楊濤表示。
據(jù)了解，2007年，南京在全國省會城市中第一個(gè)發(fā)布了《交通發(fā)展白皮書》， 其最核心的戰(zhàn)略就是公交優(yōu)先。2010年，《南京城市總體規(guī)劃》修編的時(shí)候，南京又在全國率先把“樞紐都市、公交都市、暢達(dá)都市”作為三大目標(biāo)寫入了總體規(guī)劃文本。2012年，交通運(yùn)輸部明確提出了從國家層面上推動公交都市示范城市建設(shè)，南京成為了第一批國家創(chuàng)建公交都市示范城市。
2013年，南京擬定并全面推行了詳細(xì)的公交都市實(shí)施方案，并進(jìn)行了制度創(chuàng)新、設(shè)施及軟件建設(shè)。在全國率先成立了市級政府的公共交通委員會和公交乘客委員會，實(shí)施公交資源整合，進(jìn)行公交體制改革，對原來比較分散的公交體制進(jìn)行了重新整合，并對公交優(yōu)先的保障機(jī)制，尤其是在財(cái)政保障機(jī)制上做了硬性規(guī)定。同時(shí)，推動智能化公交發(fā)展，提高公共交通可靠性；推進(jìn)定制巴士、高峰巴士，提高公共交通適應(yīng)性，實(shí)施換乘優(yōu)惠、刷卡優(yōu)惠，改進(jìn)公共交通經(jīng)濟(jì)性； 完善安全責(zé)任制， 保障公共交通安全性。
通過三年多的努力， 南京已基本形成以軌道交通為骨干，常規(guī)公交為主體的多元公共交通體系，主城區(qū)公交出行占機(jī)動化比例達(dá)到61.3%，南京交通擁堵指數(shù)排名從第六名下降到第30名。交通運(yùn)行水平顯著提升，為支撐全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、引導(dǎo)城市空間拓展發(fā)揮了重要作用，保證了十運(yùn)會、青奧會的成功舉辦， 也為國內(nèi)外城市交通可持續(xù)發(fā)展提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，在新能源推廣上的不遺余力，更使得南京榮獲全球城市交通領(lǐng)袖獎。
雖然成績不菲，但楊濤坦言，南京公交體系建設(shè)仍存在弊端和不足。
城市公交體系還不夠完善。無論是軌道交通還是地面功能交通，相對來講是層次比較單一，支線公交缺乏是非常突出的問題。“南京曾推出一大批支線公交，很受老百姓歡迎。但小汽車快速普及化以后， 大量的城市支路被路面停車占有，支線公交被迫撤出城市支路。我們呼吁要重新陜復(fù)支線公交，還路給市民，還路給公交。”
場站建設(shè)不足，勃道交通換乘不便，公交路權(quán)得不到保障，公共交通發(fā)展的可持續(xù)保障等問題亟待解決。在楊濤看來，南京應(yīng)以新一輪《南京交通發(fā)展白皮書》頒布實(shí)施和創(chuàng)建“公交都市”示范城市新三年行動計(jì)劃實(shí)施為契機(jī)， 進(jìn)一步突出公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，以公交線網(wǎng)層次更為豐富、路權(quán)優(yōu)先更有保障、設(shè)施規(guī)模更為充足、運(yùn)營服務(wù)更加可靠、行業(yè)管理更為先進(jìn)的嶄新面貌， 為廣大市民和外來訪競爭力的公交出行服務(wù)。
楊濤建議，亟需突出公交引導(dǎo)的城市發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)南京城市的精明增長、精致發(fā)展。持續(xù)完善多層次、高效率、高品質(zhì)的一體化公交系統(tǒng)，完善多積極發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)+公交新模式，倡導(dǎo)全民公交。“我們需要把互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)盡快跟公共交通結(jié)合起來，給市民提供更加方便，更加可靠的公交服務(wù)。這才是我們真正推動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)， 為老百姓謀福利應(yīng)當(dāng)做的實(shí)事。” 楊濤表示。
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