張玉清：公交成本規(guī)制補(bǔ)貼政策解讀與思考-公交信息網(wǎng)

張玉清：公交成本規(guī)制補(bǔ)貼政策解讀與思考

2023年06月02日 17:45:00 來源：張玉清訪問：次

▲深圳中法公用事業(yè)發(fā)展研究院院長(zhǎng) 張玉清

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公交成本規(guī)制補(bǔ)貼政策解讀與思考

張玉清

公交行業(yè)具有公益屬性，是重要的基礎(chǔ)性民生工程。城市優(yōu)先發(fā)展公共交通是重要的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，也是解決城市擁堵問題的根本方法之一。
一、對(duì)公交行業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)貼的原因主要有三個(gè)方面：
一是公交行業(yè)具有公益屬性，集中體現(xiàn)在向公眾開放并實(shí)行低票價(jià)，公交票價(jià)列入政府定價(jià)目錄，政府普遍制定低于實(shí)際運(yùn)營(yíng)成本的基礎(chǔ)票價(jià)，票價(jià)與運(yùn)營(yíng)成本的差額必然需要給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼才能保持公交服務(wù)供給的連續(xù)性，這是根本原因；
二是宏觀政策有明確的規(guī)定，中共中央、國(guó)務(wù)院、交通運(yùn)輸部等部門出臺(tái)和即將出臺(tái)的政策、法規(guī)和部門規(guī)章，均明確城市人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)公交企業(yè)執(zhí)行低票價(jià)造成虧損進(jìn)行補(bǔ)貼補(bǔ)償，合理確定公交財(cái)政補(bǔ)貼額度；
三是公共交通具有集約高效、節(jié)能環(huán)保等明顯優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先發(fā)展公共交通是緩解交通擁堵、轉(zhuǎn)變城市交通發(fā)展方式、提升人民群眾生活品質(zhì)、提高政府基本公共服務(wù)水平的必然要求。
二、公交成本規(guī)制補(bǔ)貼發(fā)展的三個(gè)階段（以深圳為例）
按照公共規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)提出，規(guī)制是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，以矯正和改善市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在的問題為目的，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)主體（特別是企業(yè)）活動(dòng)的行為。公交成本規(guī)制，是指合理界定公交行業(yè)成本范圍和科學(xué)建立單位成本標(biāo)準(zhǔn)，并以此為基礎(chǔ)測(cè)算公交財(cái)政補(bǔ)貼額度的公交補(bǔ)貼方式。
2007年以前，深圳市公共交通處于完全市場(chǎng)化階段，沒有建立政府補(bǔ)貼補(bǔ)償機(jī)制。2008年以來，深圳市順應(yīng)不同時(shí)期公交行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和需求，公交行業(yè)補(bǔ)貼政策經(jīng)歷由成本規(guī)制補(bǔ)貼——定額補(bǔ)貼——需求響應(yīng)三個(gè)階段。
一是成本規(guī)制補(bǔ)貼階段：2008年2月，深圳市為解決公交行業(yè)企業(yè)主體多、票價(jià)偏高、公交服務(wù)覆蓋不足、城鄉(xiāng)客運(yùn)二元發(fā)展等問題，出臺(tái)《深圳市公交財(cái)政補(bǔ)貼及成本規(guī)制方案》，建立了以成本規(guī)制財(cái)政補(bǔ)貼政策，公交企業(yè)有38家整合為3家，票價(jià)下降20%，車輛規(guī)模和線網(wǎng)覆蓋率明顯提高，冷僻線路陸續(xù)開設(shè)，公交服務(wù)保障能力迅速提升。
二是定額補(bǔ)貼階段：2013年，深圳市軌道逐漸成網(wǎng)，公交行業(yè)運(yùn)力規(guī)模趨于穩(wěn)定。成本規(guī)制補(bǔ)貼機(jī)制實(shí)施5年來，弊端開始顯現(xiàn)，比如財(cái)政補(bǔ)貼政策指標(biāo)制定程序復(fù)雜，計(jì)算繁瑣，補(bǔ)貼相對(duì)滯后，對(duì)企業(yè)營(yíng)收激勵(lì)不大；企業(yè)持續(xù)追求在既定框架下的“成本最大化”，以獲取成本利潤(rùn)額，導(dǎo)致補(bǔ)貼規(guī)模不斷擴(kuò)大；市民對(duì)巨額公交補(bǔ)貼感受不深，服務(wù)質(zhì)量難以持續(xù)提升。對(duì)此，2013年6月起，深圳市開始實(shí)施購(gòu)買服務(wù)補(bǔ)貼政策，即：定額補(bǔ)貼+單項(xiàng)補(bǔ)貼政策，進(jìn)入成本規(guī)制“購(gòu)買服務(wù)階段”。政策調(diào)整后，補(bǔ)貼總規(guī)模得到控制，補(bǔ)貼計(jì)算相對(duì)簡(jiǎn)單，一定程度上激發(fā)了企業(yè)節(jié)支動(dòng)力，成本出現(xiàn)倒V增長(zhǎng)，同時(shí)強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)指標(biāo)和服務(wù)質(zhì)量考核，市民享受了優(yōu)質(zhì)的出行服務(wù)。
三是成本規(guī)制“需求響應(yīng)”階段：2020年，深圳市公交需求總量基本穩(wěn)定，軌道交通與常規(guī)公交運(yùn)營(yíng)主體地位轉(zhuǎn)換，加之新能源公交車推廣應(yīng)用及運(yùn)營(yíng)成本的變化，破解公交財(cái)政補(bǔ)貼資金持續(xù)上漲難題，特別是為打造國(guó)家公交都市全球標(biāo)桿城市，進(jìn)一步提升財(cái)政補(bǔ)貼效率，實(shí)現(xiàn)更高品質(zhì)、更有效率的可持續(xù)發(fā)展，深圳市創(chuàng)新公交發(fā)展理念，出臺(tái)全新的公交財(cái)政補(bǔ)貼方案及配套文件，基于平衡供給和需求的原則，將現(xiàn)有公交服務(wù)分為政府主導(dǎo)、企業(yè)自主、市場(chǎng)化三層服務(wù)，并進(jìn)行分類管理和補(bǔ)貼，達(dá)到保基本民生、保重點(diǎn)區(qū)域、推動(dòng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策目標(biāo)。
三、需求響應(yīng)型成本規(guī)制補(bǔ)貼思考
當(dāng)前，受疫情影響，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)尚處于恢復(fù)發(fā)展階段，各城市都面臨公交財(cái)政補(bǔ)貼支撐能力不足、公交客運(yùn)量不同程度下滑、新能源公交車推廣應(yīng)用國(guó)補(bǔ)退坡及購(gòu)置價(jià)格上漲、公交運(yùn)營(yíng)成本持續(xù)走高等問題，急需建立符合城市公交行業(yè)發(fā)展階段的補(bǔ)貼政策，做到財(cái)政可承受、行業(yè)可持續(xù)、市民可負(fù)擔(dān)。這種背景下，思考建立需求響應(yīng)型成本規(guī)制補(bǔ)貼機(jī)制，是十分必要和迫切的。
（一）基本概念：需求響應(yīng)型成本規(guī)制補(bǔ)貼機(jī)制的需求響應(yīng)，非傳統(tǒng)意義上的市民公交出行需求響應(yīng)，而是根據(jù)政府財(cái)政狀況，以成本規(guī)制為基礎(chǔ)，以運(yùn)營(yíng)指標(biāo)和服務(wù)質(zhì)量考核為保障，主動(dòng)調(diào)整政府購(gòu)買公交服務(wù)的規(guī)模、類型和質(zhì)量，建立與財(cái)政支撐能力相適應(yīng)的新型公交服務(wù)購(gòu)買機(jī)制。

（二）需要把握的關(guān)鍵點(diǎn)：一是對(duì)公交需求進(jìn)行科學(xué)管理，區(qū)分重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)線路、重點(diǎn)時(shí)段，結(jié)合實(shí)際制定差異化補(bǔ)貼策略；二是建立配套的監(jiān)管考核體系，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，按照對(duì)標(biāo)找差、體質(zhì)增效、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求，深化運(yùn)營(yíng)指標(biāo)和服務(wù)質(zhì)量考核；三是建設(shè)配套的智能化運(yùn)營(yíng)調(diào)度平臺(tái)，以信息化帶動(dòng)行業(yè)發(fā)展的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化；四是多方合力推動(dòng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，財(cái)政、國(guó)資、交通運(yùn)輸、公安交警及公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)各負(fù)其責(zé)、各盡其職，才能建設(shè)人民滿意的公共交通。