編者按：2025 年 10 月 27 日，英國《巴士服務(wù)法案》（Bus Services Bill）正式生效成為法律，為全球城市公共巴士服務(wù)的管理模式革新提供了全新參照準(zhǔn)則。出行與交通學(xué)者王健對此有著深刻的學(xué)術(shù)敏感度，他清晰記得，在中國政府機構(gòu)改革將公共交通事務(wù)從建設(shè)部劃轉(zhuǎn)至交通部后，中國土木工程學(xué)會城市公共交通分會曾在珠海專門組織學(xué)術(shù)研討會，核心議題便是探討對香港巴士服務(wù)模式的學(xué)習(xí)與借鑒 —— 而香港通過專營權(quán)引入競爭、以服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與懲罰機制規(guī)范運營的實踐，早已為大陸地區(qū)的公共交通的公益性與經(jīng)營性平衡提供了重要樣本。
基于長期的學(xué)術(shù)積累，王健提出，應(yīng)系統(tǒng)比較分析英國《巴士服務(wù)法案》與 中國《城市公共交通管理條例》的異同，后者以 "堅持公益屬性、落實優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略" 為核心導(dǎo)向，明確了城市政府的主體責(zé)任與多元化保障機制。為此，共享出行實驗室借助人工智能技術(shù)開展專項檢索與深度分析，整理形成以下文本，以期為我國城市公共交通高質(zhì)量發(fā)展提供參考。
2025年10月27日，英國《巴士服務(wù)法案》（Bus Services Bill）正式生效，標(biāo)志著英國公共交通管理體制進(jìn)入新的發(fā)展階段，英國自1985年實施《交通運輸法》以來，經(jīng)歷了從國有壟斷到市場化競爭，再到重新強化地方控制權(quán)的政策演變過程。中國則在改革開放后逐步從計劃經(jīng)濟時期的國營壟斷模式轉(zhuǎn)向市場化改革，始終堅持公共交通的公益屬性，2024年12月1日《城市公共交通條例》的正式施行，為中國公共交通發(fā)展提供了第一部專門的行政法規(guī)。
英國交通部長海蒂·亞歷山大（Heidi Alexander）表示：長期以來，乘坐巴士如同經(jīng)歷磨難——服務(wù)不可靠，關(guān)鍵線路被削減，導(dǎo)致許多社區(qū)，尤其是農(nóng)村地區(qū)，陷入孤立無援的境地。
至關(guān)重要的《巴士服務(wù)法案》將徹底改變這一局面，通過讓地方領(lǐng)導(dǎo)人更容易掌控本地巴士系統(tǒng)，把乘客置于首位，從而改善就業(yè)、教育和旅游機會的可及性——這些對經(jīng)濟發(fā)展都至關(guān)重要——這也是我們“變革計劃”的核心內(nèi)容。
除允許地方議會自行設(shè)立服務(wù)項目外，《公共巴士服務(wù)法》還允許地方政府決定由哪家公司在其轄區(qū)內(nèi)運營巴士服務(wù)，同時保留對諸如線路和票價等關(guān)鍵方面的控制權(quán)，從而盡可能地建立公共巴士特許經(jīng)營模式。
英國工會聯(lián)合會秘書長保羅·諾瓦克（Paul Nowak）表示：這部具有里程碑意義的巴士服務(wù)法案對全國數(shù)以百萬計每天依靠巴士網(wǎng)絡(luò)上下班的勞動者來說是個重大利好消息。政府正在告別公共巴士私有化的失敗時代，重新回歸將普通民眾利益置于盈利和股東回報之上的體系。我們已經(jīng)看到，在像曼徹斯特這樣的地方，有效的特許經(jīng)營模式所帶來的實際變化。
出行與交通學(xué)者王健在為《城市公共交通》雜志撰寫的《<城市公共交通條例>的法律定義學(xué)習(xí)》一文中寫道：從法理上分析，《城市公共交通條例》是中央政府放松運輸行政管制的一個重大變化，國務(wù)院把城市公共交通的行政管理權(quán)力授予城市人民政府，正如當(dāng)年中央與地方財政關(guān)系中的集權(quán)與分權(quán)，從計劃經(jīng)濟體制下的中央財政統(tǒng)收統(tǒng)支演變到分稅制（國稅和地稅）。稅收責(zé)任下放到地方以后，不僅調(diào)動了地方的積極性，也搞活了經(jīng)濟。因此，城市人民政府承擔(dān)發(fā)展城市公共交通的主體責(zé)任，將會根據(jù)城市公共交通實際和財政承受能力安排城市公共交通發(fā)展所需經(jīng)費，并根據(jù)城市公共交通服務(wù)質(zhì)量、運輸距離以及換乘方式等因素建立多層次、差別化的城市公共交通票價體系，統(tǒng)籌考慮企業(yè)運營成本、社會承受能力、交通供求狀況等因素建立動態(tài)調(diào)整機制。
公共交通管理體制的制度設(shè)計比較
英國和中國在公共交通管理領(lǐng)域呈現(xiàn)出截然不同的制度安排，比較分析兩國公共巴士服務(wù)管理體制的制度設(shè)計、運行機制和實施效果，揭示不同制度安排背后的深層邏輯，可以為今后完善公共交通及公共巴士服務(wù)治理體系提供參考。
比較分析的核心問題是：中英兩國在公共交通管理體制上為何會形成如此顯著的差異？這些差異對兩國公共交通發(fā)展產(chǎn)生了怎樣的影響？在全球化和可持續(xù)發(fā)展背景下，兩國制度是否存在相互借鑒的可能性？
管理權(quán)限配置與權(quán)力結(jié)構(gòu)
公共交通管理權(quán)限配置上呈現(xiàn)出根本性差異，源于兩國不同的政治體制和行政架構(gòu)。
英國的地方分權(quán)模式 體現(xiàn)其悠久的地方自治傳統(tǒng)。新的《巴士服務(wù)法案》建立了 "中央指導(dǎo)、地方主導(dǎo)" 的管理體制。法案賦予所有地方交通主管部門自主決定巴士服務(wù)模式的權(quán)力，包括引入特許經(jīng)營、建立高級質(zhì)量伙伴關(guān)系（AQP）或增強型伙伴關(guān)系（EP）等。特別值得注意的是，新法案取消了此前僅允許市長聯(lián)合當(dāng)局在無需國務(wù)大臣同意的情況下實施特許經(jīng)營的限制，將這一權(quán)力擴展到所有地方交通主管部門，同時，法案還解除了對地方當(dāng)局建立自己巴士公司的禁令，使其能夠更直接地控制服務(wù)和規(guī)劃路線。
在具體權(quán)力行使方面，英國地方政府擁有相當(dāng)大的自主權(quán)。地方當(dāng)局可以通過特許經(jīng)營模式直接決定巴士線路網(wǎng)絡(luò)、時刻表、票價和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，私營運營商通過競爭性投標(biāo)獲得運營權(quán)。這種制度安排使得地方政府能夠根據(jù)本地居民需求靈活調(diào)整服務(wù)，如曼徹斯特的Bee Network在實施公共控制一年后，乘客數(shù)量增長了 5%，服務(wù)可靠性顯著改善。
中國的中央集權(quán)下的地方執(zhí)行模式 體現(xiàn)了中國特色的行政管理體制。《城市公共交通條例》第五條規(guī)定"城市人民政府是發(fā)展城市公共交通的責(zé)任主體"，負(fù)責(zé)加強組織領(lǐng)導(dǎo)、落實保障措施、強化安全監(jiān)管、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大問題。而在實際運行中，中國采用的是 "中央統(tǒng)籌、省市負(fù)責(zé)、市縣執(zhí)行" 的三級管理體制。
具體而言，國務(wù)院交通運輸主管部門負(fù)責(zé)全國城市公共交通的指導(dǎo)和監(jiān)督，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；省、自治區(qū)人民政府交通運輸主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的指導(dǎo)和監(jiān)督；城市人民政府作為責(zé)任主體，負(fù)責(zé)具體實施和管理。城市人民政府通常設(shè)立專門的城市公共交通主管部門，通過與公交企業(yè)簽訂運營服務(wù)協(xié)議的方式，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和質(zhì)量要求，但不直接參與日常運營管理。
這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的差異反映了兩國不同的治理理念。英國強調(diào)地方自治和市場機制，認(rèn)為地方政府和市場競爭能夠更好地滿足多樣化的出行需求。中國則強調(diào)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政府主導(dǎo)，認(rèn)為通過統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)管能夠更好地保障公共利益和服務(wù)公平性。
運營模式選擇與市場機制
在運營模式選擇上，兩國呈現(xiàn)出從不同起點出發(fā)，但逐漸趨近的發(fā)展軌跡。
英國的多元化競爭模式 經(jīng)歷了從國有壟斷到全面市場化，再到有選擇地回歸公共控制的演變過程。1985 年《交通運輸法》實施后，英國廢除了道路服務(wù)許可證制度，將定價、路線和班次頻率等權(quán)力從公共部門轉(zhuǎn)移給運營商，形成了完全市場化的競爭格局。在這種模式下，約 83% 的地方公交服務(wù)基于商業(yè)原則運營，運營商根據(jù)市場需求自主決定服務(wù)供給。
然而，市場化改革也帶來了諸多問題。數(shù)據(jù)顯示，自 1985/86 年以來，英格蘭的巴士出行量下降了 22%，票價上漲了 403%，約 3000 條線路被削減。特別是在農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)，由于缺乏商業(yè)吸引力，服務(wù)嚴(yán)重萎縮。因此，2017 年《巴士服務(wù)法》重新引入了特許經(jīng)營模式，允許地方當(dāng)局通過競爭性招標(biāo)方式指定運營商，恢復(fù)對服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的控制。2025 年新法案進(jìn)一步強化了這一趨勢，確保 "乘客優(yōu)先于利潤"。
目前的英國形成了三種主要運營模式并存的格局：一是傳統(tǒng)的市場化競爭模式，運營商自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧；二是特許經(jīng)營模式，地方當(dāng)局制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并通過招標(biāo)選擇運營商；三是公共運營模式，地方當(dāng)局直接運營或與私營企業(yè)合作運營。
中國的公有制主導(dǎo)下的混合模式 始終堅持公共交通的公益屬性，在具體運營方式上逐步引入市場機制。計劃經(jīng)濟時期，中國城市公共交通完全由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營，實行高度集中的政企合一管理模式。改革開放后，特別是 1985 年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于改革城市公共交通工作報告的通知》后，中國開始探索 "以國營為主，發(fā)展集體和個體經(jīng)營" 的多元化格局。
進(jìn)入 21 世紀(jì)后，中國明確了城市公共交通的社會公益屬性。2004 年，建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》，將城市公共交通明確定位為 "關(guān)系國計民生的社會公益性事業(yè)"。2012 年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步確立了公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。
在具體運營模式上，中國采用特許經(jīng)營制度。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，城市公共交通按照國家相關(guān)規(guī)定實行特許經(jīng)營，通過服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)方式選擇運營企業(yè)，授予線路運營權(quán)。同時，中國鼓勵國有企業(yè)通過混合所有制改革引入社會資本，如溫州交運集團城西公交有限公司就是由國有企業(yè)與社會資本共同出資組建的混合所有制企業(yè)。
值得注意的是，近年來中國一些城市出現(xiàn)了"國有化回歸"的趨勢。許多城市的公交集團完成民營股權(quán)收購，步入純國有化新時代，這種趨勢反映了在保障公益性和提高效率之間尋求平衡的努力。
監(jiān)管體系與績效評估
監(jiān)管體系的設(shè)計直接影響著公共巴士服務(wù)的質(zhì)量和效率。中英兩國在監(jiān)管理念、制度安排和評估機制等方面存在顯著差異。
英國的市場化監(jiān)管模式 強調(diào)通過市場競爭和法律約束實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。在監(jiān)管主體方面，英國建立了多層次的監(jiān)管體系：交通專員（Traffic Commissioners）負(fù)責(zé)運營商許可和合規(guī)監(jiān)管，擁有廣泛的執(zhí)法權(quán)力，包括吊銷許可證、處以罰款等；車輛和運營商服務(wù)局（VOSA）負(fù)責(zé)車輛安全檢查和運營合規(guī)性檢查；地方當(dāng)局負(fù)責(zé)服務(wù)質(zhì)量和乘客權(quán)益保護。
在監(jiān)管方式上，英國主要采用事后監(jiān)管和合規(guī)性監(jiān)管相結(jié)合的方式。運營商必須遵守注冊要求，包括按規(guī)定的線路、時刻表和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)運營。違反規(guī)定的運營商可能面臨罰款、暫停運營甚至吊銷許可證的處罰。同時，英國建立了完善的乘客投訴和申訴機制，乘客可以向地方當(dāng)局或獨立的申訴專員投訴服務(wù)質(zhì)量問題。
在績效評估方面，英國主要通過市場指標(biāo)和乘客滿意度來評估服務(wù)質(zhì)量。政府定期發(fā)布巴士服務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，包括乘客滿意度、服務(wù)可靠性、票價水平等，供公眾監(jiān)督。同時，鼓勵第三方機構(gòu)開展獨立評估，如使用神秘顧客調(diào)查等方式評估服務(wù)質(zhì)量。
中國的政府主導(dǎo)型監(jiān)管模式 強調(diào)通過事前審批、過程監(jiān)督和結(jié)果考核相結(jié)合的方式實現(xiàn)全方位監(jiān)管。根據(jù)《城市公共交通條例》，中國建立了 "政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與" 的監(jiān)管體系。城市人民政府作為責(zé)任主體，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；城市公共交通主管部門負(fù)責(zé)具體監(jiān)管，包括制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、開展質(zhì)量評價、實施行政處罰等；相關(guān)部門如財政、公安、應(yīng)急管理等按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)安全監(jiān)管、財政監(jiān)管等。
在監(jiān)管方式上，中國采用全過程監(jiān)管模式。事前監(jiān)管包括線路審批、運營許可、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定等；過程監(jiān)管包括日常監(jiān)督檢查、定期評估、應(yīng)急管理等；事后監(jiān)管包括服務(wù)質(zhì)量評價、違規(guī)處罰、退出機制等。特別是在安全監(jiān)管方面，中國建立了嚴(yán)格的安全管理制度，要求企業(yè)建立安全生產(chǎn)責(zé)任制，定期開展安全培訓(xùn)和應(yīng)急演練。
在績效評估方面，中國建立了系統(tǒng)的服務(wù)質(zhì)量評價體系。根據(jù)交通運輸部的要求，城市公共交通企業(yè)服務(wù)質(zhì)量考核包括企業(yè)管理、安全生產(chǎn)管理、經(jīng)營管理、服務(wù)質(zhì)量、社會責(zé)任等六個方面，考核結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、中等、合格、不合格五個等次。考核結(jié)果與財政補貼掛鉤，形成了 "以評促改、以評促建" 的激勵機制。
政策工具與實施機制的深度分析
特許經(jīng)營制度作為現(xiàn)代公共巴士管理的重要工具，在中英兩國呈現(xiàn)出不同的制度設(shè)計和實施路徑。
英國的特許經(jīng)營制度 經(jīng)歷了從無到有、從嚴(yán)格限制到廣泛應(yīng)用的發(fā)展過程。2017 年《巴士服務(wù)法》重新引入特許經(jīng)營模式，允許地方當(dāng)局通過特許經(jīng)營方式恢復(fù)對公交服務(wù)的控制。根據(jù)該法案，特許經(jīng)營是指地方當(dāng)局確定服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，私營運營商通過競爭性投標(biāo)獲得合同，按照地方當(dāng)局的要求提供服務(wù)的模式。
英國特許經(jīng)營制度的特點包括：一是靈活性，地方當(dāng)局可以根據(jù)需要設(shè)計不同類型的特許經(jīng)營方案，如分區(qū)域?qū)嵤?、分階段推進(jìn)等；二是競爭性，通過公開招標(biāo)選擇運營商，確保服務(wù)質(zhì)量和成本效益的平衡；三是規(guī)范性，特許經(jīng)營協(xié)議必須明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、票價、時刻表、車輛配置等具體要求。
在實施機制上，英國建立了嚴(yán)格的特許經(jīng)營評估和審批程序。地方當(dāng)局必須進(jìn)行充分的可行性研究，評估特許經(jīng)營相對于其他模式的優(yōu)勢，并進(jìn)行公眾咨詢。國務(wù)大臣（現(xiàn)改為無需國務(wù)大臣同意）負(fù)責(zé)審批特許經(jīng)營方案，確保其符合公共利益。同時，英國政府提供了詳細(xì)的指導(dǎo)文件，幫助地方當(dāng)局設(shè)計和實施特許經(jīng)營方案。
中國的特許經(jīng)營制度 在堅持公有制主導(dǎo)的前提下，通過引入市場競爭機制提高運營效率。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和《城市公共交通條例》，中國的城市公共交通特許經(jīng)營具有以下特點：
一是公益性導(dǎo)向，特許經(jīng)營必須以保障公眾基本出行需求為首要目標(biāo)，不得單純追求經(jīng)濟效益。二是政府主導(dǎo)，城市人民政府或其指定的主管部門作為特許人，負(fù)責(zé)選擇特許經(jīng)營者、簽訂特許經(jīng)營協(xié)議、監(jiān)督協(xié)議履行等。三是競爭性選擇，通過服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)方式選擇運營企業(yè)，綜合考慮企業(yè)的經(jīng)營能力、技術(shù)水平、服務(wù)方案、報價等因素。
在實施機制上，中國建立了包括項目識別、實施方案編制、社會資本選擇、協(xié)議簽訂、項目實施、績效評價等在內(nèi)的全流程管理體系。特別值得注意的是，中國強調(diào)特許經(jīng)營協(xié)議的規(guī)范性和約束力，協(xié)議必須明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求、票價機制、補貼標(biāo)準(zhǔn)、違約責(zé)任等關(guān)鍵條款。同時，建立了特許經(jīng)營項目的中期評估和期滿評估機制，確保服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)。
質(zhì)量伙伴關(guān)系與合作機制
質(zhì)量伙伴關(guān)系作為介于完全市場化和特許經(jīng)營之間的一種合作模式，在兩國公共交通管理中發(fā)揮著重要作用。
英國的多層次伙伴關(guān)系體系 包括質(zhì)量伙伴關(guān)系（QP）、高級質(zhì)量伙伴關(guān)系（AQP）和增強型伙伴關(guān)系（EP）三個層次。QP 是最基礎(chǔ)的形式，地方當(dāng)局和運營商通過自愿協(xié)議開展合作，主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施改善。AQP 則賦予地方當(dāng)局更多權(quán)力，可以引入更廣泛的服務(wù)改善措施，包括多運營商票務(wù)系統(tǒng)、信息服務(wù)提升等。EP 是最新引入的模式，允許伙伴關(guān)系工作比 QP 或 AQP 更進(jìn)一步，包括擴大標(biāo)準(zhǔn)覆蓋范圍、加強網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃協(xié)調(diào)、允許地方實施和執(zhí)行等。
英國質(zhì)量伙伴關(guān)系的特點是靈活性和自愿性。參與伙伴關(guān)系的各方通過協(xié)商確定合作內(nèi)容和方式，沒有強制性要求。地方當(dāng)局可以根據(jù)需要選擇不同層次的伙伴關(guān)系，也可以同時與多個運營商建立不同類型的伙伴關(guān)系。這種靈活性使得伙伴關(guān)系能夠適應(yīng)不同地區(qū)和不同運營商的需求。
在實施效果方面，英國的質(zhì)量伙伴關(guān)系取得了一定成效。例如，赫特福德郡通過與 20 多家運營商建立增強型伙伴關(guān)系，實現(xiàn)了服務(wù)的重大改善。然而，也存在一些問題，如伙伴關(guān)系缺乏法律約束力，運營商參與的積極性不高，難以實現(xiàn)深度合作等。
中國的政府主導(dǎo)型合作機制 強調(diào)通過制度化安排實現(xiàn)政府與企業(yè)的協(xié)同治理。中國主要采用以下幾種合作機制：
一是運營服務(wù)協(xié)議機制。城市公共交通主管部門與公交企業(yè)簽訂運營服務(wù)協(xié)議，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、要求以及運營服務(wù)質(zhì)量評價等事項。協(xié)議具有法律效力，雙方必須嚴(yán)格履行。
二是聯(lián)合調(diào)度機制。在大型活動、節(jié)假日等特殊時期，政府部門與企業(yè)建立聯(lián)合調(diào)度機制，共同制定運營方案，確保服務(wù)供給滿足需求。
三是應(yīng)急合作機制。建立政府部門、企業(yè)、社會組織等多方參與的應(yīng)急合作機制，提高突發(fā)事件應(yīng)對能力。
中國合作機制的特點是規(guī)范性和強制性。合作內(nèi)容和方式通過法規(guī)或協(xié)議明確規(guī)定，參與方必須遵守。這種制度安排確保了合作的穩(wěn)定性和有效性，但也可能限制了合作的靈活性。
票價機制與補貼政策
票價機制和補貼政策直接關(guān)系到公共交通的可負(fù)擔(dān)性和可持續(xù)性，兩國在這方面的制度設(shè)計體現(xiàn)了不同的政策目標(biāo)和價值取向。
英國的市場化定價與選擇性補貼模式 體現(xiàn)了其自由市場理念。在票價制定方面，英國主要采用市場化定價機制，運營商根據(jù)運營成本和市場需求自主確定票價。然而，為了保障低收入群體的出行權(quán)益，政府實施了多項補貼政策：
一是巴士服務(wù)運營商補貼（Bus Service Operators Grant），這是一項針對運營商的燃油稅減免政策，使平均票價降低約 7%，服務(wù)水平提高約 7%。二是優(yōu)惠票價補償，地方當(dāng)局為老年人、殘疾人等特定群體提供免費或優(yōu)惠乘車服務(wù)，運營商因此減少的收入由政府補償。三是票價上限政策，政府實施了 3 英鎊的單次票價上限，有效期至 2025 年底，部分線路的票價降幅達(dá) 80%。
英國補貼政策的特點是間接性和針對性。政府主要通過補貼運營商或特定群體的方式，間接影響票價水平，而不是直接制定票價。這種方式既保持了市場機制的作用，又實現(xiàn)了社會公平目標(biāo)。
中國的政府定價與全面補貼模式 體現(xiàn)了其公益屬性定位。根據(jù)《城市公共交通條例》，城市公共交通票價依法實行政府定價或者政府指導(dǎo)價，并建立動態(tài)調(diào)整機制。定價原則包括：統(tǒng)籌考慮企業(yè)運營成本、社會承受能力、交通供求狀況等因素；依法履行定價成本監(jiān)審等程序；建立多層次、差別化的票價體系。
在補貼政策方面，中國建立了 "成本規(guī)制 + 服務(wù)質(zhì)量" 的補貼機制。城市人民政府對城市公共交通企業(yè)按照規(guī)定及時給予補貼補償，補貼范圍包括：因執(zhí)行低票價、減免票政策形成的政策性虧損；經(jīng)營冷僻線路產(chǎn)生的虧損；承擔(dān)政府指令性任務(wù)產(chǎn)生的支出；完成節(jié)能減排任務(wù)獲得的獎勵等。補貼金額根據(jù)運營服務(wù)質(zhì)量評價和成本費用年度核算報告確定，體現(xiàn)了 "優(yōu)質(zhì)優(yōu)補" 的原則。
中國票價和補貼政策的特點是直接性和全面性。政府直接制定或指導(dǎo)票價，對企業(yè)的各類成本和損失進(jìn)行全面補貼，確保服務(wù)的公益性和可持續(xù)性。
數(shù)據(jù)開放與信息服務(wù)
數(shù)據(jù)開放和信息服務(wù)能力直接影響著公共交通的便利性和吸引力，兩國在這方面的制度安排反映了不同的發(fā)展理念和技術(shù)水平。
英國的開放數(shù)據(jù)驅(qū)動創(chuàng)新模式 走在世界前列。英國建立了巴士開放數(shù)據(jù)服務(wù)（Bus Open Data Service），提供英格蘭所有地方公交服務(wù)的時刻表、車輛位置和票價數(shù)據(jù)，任何人都可以免費使用。數(shù)據(jù)格式包括 TransXChange（XML 格式）和 GTFS（CSV 格式），便于不同平臺和應(yīng)用程序使用。
英國數(shù)據(jù)開放的特點是全面性和實時性。數(shù)據(jù)覆蓋了所有運營線路和車輛，包括實時位置信息，更新頻率達(dá)到秒級。這種開放程度極大地促進(jìn)了第三方創(chuàng)新，催生了大量出行規(guī)劃應(yīng)用程序，為乘客提供了豐富的信息服務(wù)選擇。
在信息服務(wù)方面，英國強調(diào)多元化和個性化。除了傳統(tǒng)的站牌和時刻表，還通過網(wǎng)站、移動應(yīng)用、社交媒體等多種渠道提供信息服務(wù)。特別是在倫敦，建立了包括地鐵、巴士、輪渡等多種交通方式的一體化信息服務(wù)平臺，乘客可以通過統(tǒng)一的界面查詢和規(guī)劃行程。
中國的政府主導(dǎo)型信息服務(wù)體系 強調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化和便民性。根據(jù)《城市公共交通條例》，城市公共交通企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過便于公眾知曉的方式，及時公開運營線路、?？空军c、運營時間、發(fā)車間隔、票價等信息。鼓勵企業(yè)通過電子站牌、出行信息服務(wù)系統(tǒng)等信息化手段為公眾提供信息查詢服務(wù)。
中國信息服務(wù)體系的特點是統(tǒng)一性和公益性。政府主導(dǎo)制定信息服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，要求企業(yè)按照統(tǒng)一格式和內(nèi)容提供信息，確保信息的準(zhǔn)確性和及時性。同時，強調(diào)信息服務(wù)的公益屬性，要求企業(yè)免費或低價提供基本信息服務(wù)。
在技術(shù)應(yīng)用方面，中國在電子站牌、智能調(diào)度系統(tǒng)等方面取得了顯著進(jìn)展。例如，上海市計劃在 2025 年前實現(xiàn)五個新城公交電子站牌基本全覆蓋，公交到站預(yù)報準(zhǔn)確率達(dá)到 90% 以上。常州市已建成投用 267 個電子站牌，動態(tài)發(fā)布巴士運營信息。
然而，中國在數(shù)據(jù)開放方面相對保守，主要數(shù)據(jù)仍由政府部門和企業(yè)掌握，第三方開發(fā)者難以獲取實時運營數(shù)據(jù)。這種狀況限制了創(chuàng)新應(yīng)用的發(fā)展，但也確保了數(shù)據(jù)安全和服務(wù)質(zhì)量。
政策目標(biāo)與價值取向的深層剖析
公益性 vs 市場化：價值理念的根本分歧
中英兩國在公共交通價值理念上的分歧，源于兩國不同的政治經(jīng)濟體制和文化傳統(tǒng)。
英國的市場化價值取向 源于其深厚的自由主義傳統(tǒng)和市場經(jīng)濟理念。英國將公共巴士視為一種可通過市場機制有效配置的商品或服務(wù)，強調(diào)通過競爭提高效率、降低成本、改善服務(wù)。這種理念在 1985 年《交通運輸法》中得到充分體現(xiàn)，該法案的核心目標(biāo)是 "減少政府對巴士系統(tǒng)的控制，減少對巴士公司的補貼"。
然而，完全市場化也帶來了諸多問題，特別是在保障社會公平方面的不足。因此，英國逐漸認(rèn)識到公共交通的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，開始在市場化框架內(nèi)引入更多公共干預(yù)措施。2025 年《巴士服務(wù)法案》強調(diào) "確保乘客而不是利潤放在首位"，體現(xiàn)了從純市場化向兼顧公益性的轉(zhuǎn)變。
這種價值取向的演變反映了英國社會對政府與市場關(guān)系認(rèn)識的深化。一方面，堅持市場機制在資源配置中的決定性作用；另一方面，承認(rèn)政府在保障基本公共服務(wù)方面的必要作用。
中國的公益性價值取向 源于其社會主義制度和集體主義文化傳統(tǒng)。中國將城市公共交通明確定位為 "關(guān)系國計民生的社會公益性事業(yè)"，強調(diào)其在保障基本民生、促進(jìn)社會公平、推動城市可持續(xù)發(fā)展中的重要作用。這種定位在《城市公共交通條例》中得到法律確認(rèn)，條例第四條明確規(guī)定 "堅持城市公共交通公益屬性"。
中國的公益性理念體現(xiàn)在多個方面：一是服務(wù)的普遍性，要求公共交通覆蓋城市各個區(qū)域，特別是保障弱勢群體的出行需求；二是價格的可負(fù)擔(dān)性，通過政府定價和補貼機制，確保票價維持在公眾可承受的水平；三是運營的可持續(xù)性，通過政府支持確保企業(yè)能夠提供穩(wěn)定、可靠的服務(wù)。
值得注意的是，中國在堅持公益性的同時，也在積極探索提高效率的途徑。通過引入市場競爭機制、推進(jìn)企業(yè)改革、應(yīng)用信息技術(shù)等方式，努力實現(xiàn)公益性與效率性的平衡。
政府角色定位與治理理念
政府在公共交通管理中的角色定位，直接影響著制度設(shè)計和政策選擇。
英國的有限政府理念 體現(xiàn)了其 "小政府、大社會" 的治理傳統(tǒng)。在公共交通領(lǐng)域，英國政府的角色經(jīng)歷了從 "劃槳" 到 "掌舵" 的轉(zhuǎn)變。1985 年改革前，政府直接經(jīng)營巴士企業(yè)，承擔(dān)全部責(zé)任；改革后，政府主要承擔(dān)規(guī)則制定、市場監(jiān)管、必要的財政支持等職能，將具體運營交給市場。
這種角色定位的特點是：一是權(quán)力下放，將管理權(quán)限下放到地方政府，讓地方政府根據(jù)本地需求制定政策；二是市場優(yōu)先，在能夠通過市場機制解決問題的領(lǐng)域，政府盡量減少干預(yù)；三是結(jié)果導(dǎo)向，政府主要通過設(shè)定目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督市場主體的行為結(jié)果。
然而，英國政府角色的演變也反映了實踐中的調(diào)整。面對市場化帶來的服務(wù)萎縮、票價上漲等問題，政府不得不重新介入，通過特許經(jīng)營、補貼政策等方式加強干預(yù)。這種 "鐘擺式" 的調(diào)整體現(xiàn)了在市場失靈時政府角色的回歸。
中國的有為政府理念 體現(xiàn)了其 "政府主導(dǎo)、市場輔助" 的治理模式。在中國，政府不僅是公共交通政策的制定者和監(jiān)管者，更是發(fā)展的推動者和保障者?！冻鞘泄步煌l例》明確規(guī)定城市人民政府是發(fā)展城市公共交通的責(zé)任主體，承擔(dān)組織領(lǐng)導(dǎo)、保障措施、安全監(jiān)管、協(xié)調(diào)重大問題等職責(zé)。
這種角色定位的特點是：一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，政府負(fù)責(zé)制定發(fā)展戰(zhàn)略、編制規(guī)劃、配置資源，確保公共交通與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)；二是保障投入，政府通過財政預(yù)算、土地供給、政策支持等方式，為公共交通發(fā)展提供必要保障；三是全程監(jiān)管，政府不僅制定規(guī)則，還通過多種方式監(jiān)督企業(yè)運營，確保服務(wù)質(zhì)量和安全。
中國政府角色的特點還體現(xiàn)在其前瞻性和系統(tǒng)性思維。政府不僅關(guān)注當(dāng)前的服務(wù)供給，更注重長遠(yuǎn)發(fā)展，通過制定中長期規(guī)劃、推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、培育新技術(shù)應(yīng)用等方式，推動公共交通的可持續(xù)發(fā)展。
社會公平與效率平衡
如何平衡社會公平與效率，是兩國公共交通政策面臨的共同挑戰(zhàn)，但兩國的選擇路徑有所不同。
英國的選擇性公平策略 主要通過靶向性干預(yù)保障社會公平。英國認(rèn)為，市場機制能夠有效提供效率，但可能導(dǎo)致不公平，因此需要政府通過特定政策糾正市場失靈。具體措施包括：
一是針對特定群體的補貼政策，如老年人、殘疾人免費乘車，學(xué)生優(yōu)惠票價等，確保這些群體能夠負(fù)擔(dān)得起公共交通；二是針對特定地區(qū)的支持政策，如對農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的補貼，確保這些地區(qū)能夠維持基本的公交服務(wù)；三是針對特定時段的優(yōu)惠政策，如夜間和周末的優(yōu)惠票價，鼓勵更多人使用公共交通。
這種策略的優(yōu)點是成本相對較低，能夠精準(zhǔn)解決問題；缺點是可能造成福利依賴，且覆蓋面有限。
中國的普惠性公平策略 強調(diào)通過普遍服務(wù)保障社會公平。中國認(rèn)為，公共交通是基本公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)覆蓋全體居民，因此采取了更加普惠的政策：
一是普遍的低票價政策，通過政府定價確保所有乘客都能享受低價服務(wù)；二是廣泛的線路覆蓋，要求公交網(wǎng)絡(luò)覆蓋城市各個區(qū)域，包括偏遠(yuǎn)和低收入地區(qū)；三是全面的補貼機制，對企業(yè)的各類成本和損失進(jìn)行補貼，確保服務(wù)的可持續(xù)性。
這種策略的優(yōu)點是公平性強，能夠保障所有人的基本出行需求；缺點是成本較高，可能影響效率。
在效率提升方面，兩國都在積極探索。英國主要通過引入競爭機制、推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新等方式提高效率；中國則通過企業(yè)改革、管理創(chuàng)新、技術(shù)應(yīng)用等方式挖掘潛力。
實施效果評估與挑戰(zhàn)分析
運營效率與服務(wù)質(zhì)量
運營效率和服務(wù)質(zhì)量是評估公共交通管理體制成效的核心指標(biāo)，兩國在這方面呈現(xiàn)出不同的發(fā)展軌跡。
英國的效率與質(zhì)量分化現(xiàn)象 反映了市場化改革的復(fù)雜影響。從運營效率看，市場化改革確實帶來了顯著改善。數(shù)據(jù)顯示，自 1985/86 年至 2000/01 年，英國巴士每公里運營成本下降了 46%（實際價格），主要通過減少工程和管理人員實現(xiàn)了勞動生產(chǎn)率的提高。同時，車輛利用率大幅提升，每員工的車輛公里數(shù)從 19,100 公里增加到 26,100 公里，增長了 37%。
然而，效率提升的同時，服務(wù)質(zhì)量卻出現(xiàn)了分化。在競爭激烈的城市地區(qū)，運營商通過改善車輛、提高頻率、優(yōu)化路線等方式提升服務(wù)質(zhì)量；但在農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)，由于缺乏競爭和商業(yè)吸引力，服務(wù)質(zhì)量嚴(yán)重下降。數(shù)據(jù)顯示，英格蘭的巴士出行量從 1985/86 年的 48.07 億次下降到 2000/01 年的 37.61 億次，降幅達(dá) 22%。
2025 年新法案實施后，一些地區(qū)的服務(wù)質(zhì)量開始改善。例如，曼徹斯特的 Bee Network 在實施公共控制一年后，乘客數(shù)量增長了 5%，服務(wù)可靠性顯著提高。但這一改善主要集中在已經(jīng)實施特許經(jīng)營或公共控制的地區(qū)，全國范圍內(nèi)的改善仍需時日。
中國的穩(wěn)步提升態(tài)勢 體現(xiàn)了政府主導(dǎo)模式的特點。在運營效率方面，中國通過推進(jìn)企業(yè)改革、應(yīng)用信息技術(shù)、優(yōu)化運營管理等方式，實現(xiàn)了效率的穩(wěn)步提升。特別是在新能源巴士推廣、智能調(diào)度系統(tǒng)應(yīng)用等方面取得了顯著成效。截至 2024 年底，中國擁有新能源巴士 54.4 萬輛，占比達(dá) 82.7%，居世界首位。
在服務(wù)質(zhì)量方面，中國建立了系統(tǒng)的質(zhì)量評價體系，通過定期評估和監(jiān)督，推動服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改善。根據(jù)各地的評估結(jié)果，大部分城市的公交服務(wù)質(zhì)量保持在良好以上水平。
然而，中國也面臨一些挑戰(zhàn)。隨著城市化進(jìn)程加快和居民出行需求多樣化，現(xiàn)有服務(wù)模式難以完全滿足需求。特別是在高峰時段，部分線路仍然存在擁擠問題；在新開發(fā)區(qū)域，巴士服務(wù)覆蓋還不夠充分。
乘客滿意度與社會接受度
乘客滿意度是衡量公共交通服務(wù)質(zhì)量的重要指標(biāo)，直接關(guān)系到公眾對制度安排的接受度。
英國乘客滿意度的地區(qū)差異 反映了市場化模式的復(fù)雜性。根據(jù)英國交通部的調(diào)查，2023 年英格蘭巴士乘客滿意度平均為 73%，略高于 2022 年的 72%。但這一平均數(shù)據(jù)掩蓋了顯著的地區(qū)差異。在實施特許經(jīng)營或公共控制的地區(qū)，如倫敦、曼徹斯特等，乘客滿意度普遍較高；而在市場化程度較高的地區(qū)，滿意度相對較低。
影響英國乘客滿意度的主要因素包括：服務(wù)可靠性（經(jīng)常晚點）、票價水平（相對較高）、信息服務(wù)（不夠及時準(zhǔn)確）、車輛舒適度（老舊車輛較多）等。特別是在農(nóng)村地區(qū)，由于服務(wù)頻率低、等待時間長，乘客滿意度更低。
值得注意的是，英國公眾對政府重新介入公共交通管理表現(xiàn)出較高的支持度。多項調(diào)查顯示，超過 60% 的公眾支持地方政府對巴士服務(wù)有更多控制權(quán)，認(rèn)為這有助于提高服務(wù)質(zhì)量和降低票價。
中國乘客滿意度的穩(wěn)步提升 體現(xiàn)了政府主導(dǎo)模式的優(yōu)勢。根據(jù)中國城市公共交通協(xié)會的調(diào)查，近年來中國城市公交乘客滿意度總體呈上升趨勢，平均滿意度達(dá)到 80% 以上。這一成績的取得主要得益于：服務(wù)覆蓋的擴大、車輛的更新?lián)Q代、智能化服務(wù)的推廣、票價的穩(wěn)定等。
中國乘客滿意度較高的原因還包括：政府對服務(wù)質(zhì)量的重視和監(jiān)管、企業(yè)的社會責(zé)任意識、公眾對公共交通的認(rèn)知和支持等。特別是在一些大城市，如北京、上海等，通過建設(shè)軌道交通網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)化地面公交系統(tǒng)、推廣智能服務(wù)等措施，為乘客提供了便捷、舒適的出行體驗。
然而，中國也存在一些影響滿意度的因素，如高峰時段的擁擠、換乘的不便、信息服務(wù)的不完善等。特別是在一些中小城市，由于投入不足、管理水平有限，服務(wù)質(zhì)量還有較大提升空間。
財政可持續(xù)性與補貼壓力
財政可持續(xù)性是公共交通發(fā)展面臨的共同挑戰(zhàn)，兩國都面臨著補貼壓力增大的問題。
英國的財政壓力與政策調(diào)整 反映了市場化模式的成本結(jié)構(gòu)。在市場化模式下，英國政府的直接財政支出主要包括：巴士服務(wù)運營商補貼（BSOG）、優(yōu)惠票價補償、對地方政府的專項撥款等。數(shù)據(jù)顯示，2023 年英國政府在公交方面的總支出約為 12 億英鎊。
然而，隨著運營成本上升、乘客數(shù)量下降、地方財政壓力增大，英國的巴士財政面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。許多地方政府表示，由于交通預(yù)算緊張，加上招聘和留住巴士司機的成本不斷增加，大量巴士服務(wù)面臨威脅。特別是在農(nóng)村地區(qū)，由于客流量少、運營成本高，政府補貼效率低下，"當(dāng)前農(nóng)村巴士補貼的使用往往提供更多空車"。
為應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，英國政府采取了多項措施：一是提高補貼效率，通過精準(zhǔn)補貼減少浪費；二是鼓勵地方創(chuàng)新，如發(fā)展需求響應(yīng)式交通等新模式；三是尋求新的資金來源，如通過碳排放交易、擁堵收費等方式籌集資金。
中國的補貼機制與財政挑戰(zhàn) 體現(xiàn)了公益性模式的成本特征。中國城市公共交通企業(yè)普遍存在政策性虧損，需要政府通過財政補貼維持運營。根據(jù)各地的情況，公交企業(yè)的虧損率通常在 20%-40% 之間，部分企業(yè)甚至達(dá)到 50% 以上。
中國的財政補貼主要包括：運營虧損補貼、車輛購置補貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補貼、新能源補貼等。以北京為例，2023 年公交補貼超過 200 億元，占市財政支出的比重超過 3%。這種大規(guī)模的補貼雖然保障了服務(wù)的公益性，但也給地方財政帶來了巨大壓力。
特別是近年來，隨著新能源公交車運營補助政策到期退出，以及明確城市公交事權(quán)歸屬地方，許多城市面臨更大的財政壓力。同時，由于人口老齡化、出行方式轉(zhuǎn)變等因素，公交客流量持續(xù)下降，進(jìn)一步加劇了企業(yè)的經(jīng)營困難。
為應(yīng)對財政挑戰(zhàn)，中國采取了多項措施：一是建立成本規(guī)制制度，通過科學(xué)核定成本控制補貼規(guī)模；二是推進(jìn)企業(yè)改革，通過提高效率降低成本；三是拓展收入來源，如開發(fā)公交廣告、開展多元化經(jīng)營等；四是創(chuàng)新補貼機制，將補貼與服務(wù)質(zhì)量掛鉤，提高資金使用效率。
可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境影響
在全球應(yīng)對氣候變化的背景下，公共巴士的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境影響成為重要考量因素。
英國的綠色轉(zhuǎn)型策略 體現(xiàn)了其在環(huán)境保護方面的承諾。英國設(shè)定了 2050 年實現(xiàn)凈零排放的目標(biāo)，公共巴士在其中扮演關(guān)鍵角色。2025 年《巴士服務(wù)法案》要求，從 2030 年 1 月 1 日起，新注冊的本地巴士服務(wù)車輛必須為零排放或超低排放車輛。
為實現(xiàn)這一目標(biāo)，英國采取了多項措施：一是推廣零排放巴士，通過財政補貼支持運營商購買電動巴士二是建設(shè)充電基礎(chǔ)設(shè)施，要求地方政府在巴士場站建設(shè)充電設(shè)施；三是優(yōu)化運營模式，通過提高服務(wù)效率減少能源消耗；四是鼓勵綠色出行，通過票價優(yōu)惠、信息服務(wù)等方式引導(dǎo)更多人使用公共交通。
然而，英國的綠色轉(zhuǎn)型也面臨挑戰(zhàn)。電動巴士的購置成本高（比柴油車高約 50%），充電設(shè)施建設(shè)投資大，許多運營商和地方政府缺乏資金支持。同時，老舊車輛的更新?lián)Q代需要時間，短期內(nèi)難以實現(xiàn)全面電動化。
中國的綠色發(fā)展成就 體現(xiàn)了其在新能源應(yīng)用方面的領(lǐng)先地位。中國在公共交通綠色發(fā)展方面取得了舉世矚目的成就。截至 2024 年底，中國新能源巴士占比達(dá)到 82.7%，城市軌道交通運營里程約 1.1 萬公里，均居世界首位。
中國的成功經(jīng)驗包括：一是政策引導(dǎo)，通過購車補貼、運營補貼等方式鼓勵使用新能源車輛；二是標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，制定嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，推動車輛更新；三是技術(shù)創(chuàng)新，支持企業(yè)研發(fā)和應(yīng)用新技術(shù)；四是基礎(chǔ)設(shè)施配套，大規(guī)模建設(shè)充電設(shè)施和加氫站。
在環(huán)境影響方面，中國的綠色公交發(fā)展取得了顯著成效。根據(jù)測算，新能源巴士的使用每年可減少二氧化碳排放超過 1000 萬噸，減少氮氧化物排放超過 10 萬噸。同時，通過優(yōu)化線路、提高效率，進(jìn)一步降低了能源消耗。
然而，中國也面臨一些挑戰(zhàn)。隨著新能源車輛保有量的快速增長，電池回收、充電設(shè)施維護等新問題逐漸顯現(xiàn)。同時，在一些地區(qū)，由于充電設(shè)施不足、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等原因，新能源車輛的推廣受到限制。
制度移植與本土化適應(yīng)的反思
制度借鑒的可能性分析
在全球化背景下，不同國家之間的制度借鑒成為可能，但成功的制度移植需要考慮多方面因素。
英國經(jīng)驗對中國的借鑒價值 主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
一是市場化機制的引入。英國通過引入競爭機制提高了運營效率，這對中國具有借鑒意義。中國可以在堅持公益性的前提下，通過特許經(jīng)營、PPP 等方式引入市場競爭，激發(fā)企業(yè)活力。特別是在一些非核心線路或新型服務(wù)（如需求響應(yīng)巴士）上，可以更多地發(fā)揮市場機制的作用。
二是地方自主權(quán)的擴大。英國將更多權(quán)力下放到地方，使地方政府能夠根據(jù)本地需求制定政策。中國可以借鑒這一經(jīng)驗，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，給予城市更多自主權(quán)，允許城市根據(jù)自身特點選擇發(fā)展模式。
三是數(shù)據(jù)開放與創(chuàng)新。英國的開放數(shù)據(jù)政策極大地促進(jìn)了創(chuàng)新應(yīng)用的發(fā)展，中國可以在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，逐步開放更多運營數(shù)據(jù)，鼓勵第三方開發(fā)創(chuàng)新應(yīng)用，提升服務(wù)水平。
四是多元化服務(wù)模式。英國發(fā)展了多種服務(wù)模式以滿足不同需求，中國可以借鑒這一經(jīng)驗，發(fā)展需求響應(yīng)巴士、社區(qū)巴士、旅游專線等多樣化服務(wù)，提高服務(wù)的針對性和吸引力。
文化適應(yīng)性與制度環(huán)境
制度移植的成功與否，很大程度上取決于文化適應(yīng)性和制度環(huán)境的匹配度。
文化差異對制度選擇的影響 不容忽視。英國的個人主義文化強調(diào)自由選擇和個人責(zé)任，這與市場化模式相契合；中國的集體主義文化強調(diào)社會和諧和共同利益，這與公益性模式相適應(yīng)。因此，簡單的制度移植可能面臨文化阻力。
例如，英國的競爭文化使得運營商能夠積極應(yīng)對市場挑戰(zhàn)，但這種文化在一些中國城市可能導(dǎo)致惡性競爭和服務(wù)質(zhì)量下降。相反，中國的合作文化有助于政府與企業(yè)的協(xié)調(diào)配合，但可能抑制創(chuàng)新和效率。因此，在借鑒他國經(jīng)驗時，需要考慮如何與本國文化相融合。
制度環(huán)境的差異性 也是重要因素。兩國的政治體制、法律體系、經(jīng)濟發(fā)展階段等都存在顯著差異，這些差異直接影響著制度的實施效果。
在政治體制方面，英國的聯(lián)邦制和地方自治傳統(tǒng)為權(quán)力下放提供了制度基礎(chǔ)；中國的單一制和中央集權(quán)體制則更適合統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)。在法律體系方面，英國的普通法系強調(diào)判例和靈活性；中國的大陸法系強調(diào)成文法和規(guī)范性。這些差異要求在制度設(shè)計時必須考慮本國的制度環(huán)境。
在經(jīng)濟發(fā)展階段方面，英國作為發(fā)達(dá)國家，具有較強的財政實力和技術(shù)基礎(chǔ)；中國作為發(fā)展中國家，需要在有限資源下實現(xiàn)快速發(fā)展。因此，中國不能簡單復(fù)制英國的高成本模式，而需要探索符合自身發(fā)展階段的路徑。
未來發(fā)展趨勢展望
基于對兩國制度的比較分析，可以對未來發(fā)展趨勢做出一些判斷。
兩國制度的趨同性可能增強。面對共同的挑戰(zhàn)，如氣候變化、老齡化、城市化等，兩國可能在某些方面出現(xiàn)趨同：
一是政府角色的調(diào)整。英國可能會加強政府在保障基本服務(wù)、促進(jìn)公平等方面的作用；中國可能會進(jìn)一步發(fā)揮市場機制在提高效率、推動創(chuàng)新等方面的作用。雙方都在尋求政府與市場關(guān)系的新平衡。
二是技術(shù)應(yīng)用的融合。兩國都在大力推進(jìn)公共交通的智能化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型，可能在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用模式等方面形成更多共識。
三是服務(wù)模式的創(chuàng)新。面對多樣化的出行需求，兩國都在探索新的服務(wù)模式，如需求響應(yīng)式公交、多式聯(lián)運等，可能形成一些共同的創(chuàng)新方向。
差異化發(fā)展仍將持續(xù)。盡管存在趨同趨勢，但兩國的制度差異仍將長期存在：
一是價值理念的差異將長期存在。英國的自由主義傳統(tǒng)和中國的集體主義文化不會輕易改變，這將繼續(xù)影響兩國的制度選擇。
二是發(fā)展路徑的差異將持續(xù)。英國將繼續(xù)在市場化框架內(nèi)尋求改進(jìn)，中國將繼續(xù)在公益性基礎(chǔ)上探索效率提升，兩條路徑將并行發(fā)展。
三是制度特色將進(jìn)一步強化。隨著實踐的深入，兩國都將形成更加成熟和有特色的制度體系，這些特色將成為各自的競爭優(yōu)勢。
基本結(jié)論與啟示
通過對中英兩國公共交通管理體制的深入比較研究，可以得出以下基本結(jié)論：
制度差異的根本原因 在于兩國不同的政治體制、文化傳統(tǒng)和發(fā)展階段。英國的市場化模式源于其自由主義傳統(tǒng)和地方自治制度，強調(diào)通過競爭提高效率；中國的公益性模式源于其社會主義制度和集體主義文化，強調(diào)通過政府主導(dǎo)保障公平。這種差異不是優(yōu)劣之分，而是不同選擇下的路徑依賴。
兩種模式各有優(yōu)劣 英國模式的優(yōu)勢在于靈活性和創(chuàng)新性，能夠快速響應(yīng)市場需求，但可能導(dǎo)致服務(wù)的不均衡；中國模式的優(yōu)勢在于穩(wěn)定性和公平性，能夠保障基本服務(wù)供給，但可能影響效率和創(chuàng)新。
制度演進(jìn)呈現(xiàn)趨同趨勢 面對共同挑戰(zhàn)，兩國都在調(diào)整和完善各自的制度，呈現(xiàn)出一定的趨同性。英國在加強政府干預(yù)，中國在引入市場機制，都在尋求公益性與效率性的平衡。
出行與交通學(xué)者王健評論說：
植根于英國法律體系的香港巴士管理模式，曾是中國內(nèi)地城市公共交通體制改革進(jìn)程中的重要參照模板。這一以專營權(quán)制度為核心的模式，通過法律框架明確政府監(jiān)管與企業(yè)運營的邊界，在保障公共服務(wù)屬性的同時激發(fā)市場活力，為內(nèi)地破解政府包辦低效、完全市場化失序的困境提供了實踐樣本。
從過往合作實踐來看，香港多家專營巴士公司早年間便積極布局內(nèi)地市場，通過與多地公共交通企業(yè)組建合資公司，實現(xiàn)從資本到管理的深度參與。
例如，香港冠忠巴士集團自 1992 年起，先后在廣州、重慶、湖北等地落地 22 家合作經(jīng)營企業(yè)。其中，2004 年全資收購的湖北神州運業(yè)集團，以及 2008 年參與組建的廣州市第二巴士有限公司，均成為跨區(qū)域合作的標(biāo)桿案例；九龍巴士也通過參與深圳巴士的運營合作，將自身經(jīng)驗融入內(nèi)地巴士服務(wù)實踐。
這些合作并非單純的資本注入，而是聚焦香港成熟管理經(jīng)驗的本土化落地轉(zhuǎn)化。具體包括以 10 年為周期的中長期服務(wù)規(guī)劃機制，確保線路布局與城市發(fā)展同頻；基于乘客滿意度、車輛脫班率等核心指標(biāo)的績效評估體系，以數(shù)據(jù)倒逼服務(wù)優(yōu)化；以及巴士服務(wù)改善與線路重整并行的動態(tài)調(diào)整模式，靈活匹配客流變化。這些舉措有效推動了內(nèi)地合作企業(yè)在運營效率、服務(wù)質(zhì)量與經(jīng)濟效益上的同步提升，為公共交通領(lǐng)域的市場化改革提供了可借鑒的鮮活范例。
20世紀(jì)初的城市大型賽事和博覽會，成為公共巴士國有化進(jìn)程的重要催化劑。2006 年北京率先推動公交收歸國有，隨后上海在 2010 年世博會前夕完成三大公交上市公司的資產(chǎn)剝離，將公交資產(chǎn)全面收歸國有，這一趨勢迅速蔓延至全國多個城市。從政策邏輯看，國有化旨在通過政府主導(dǎo)實現(xiàn)公交服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化管控 —— 統(tǒng)一票價體系、保障冷門線路運營、提升應(yīng)急調(diào)度能力，以匹配賽事和博覽會期間的公共服務(wù)需求。
但這種模式的隱性成本很快顯現(xiàn)。此前公共交通市場化改革中，社會資本的參與曾有效減輕政府財政壓力，而國有化后，公共交通行業(yè)的投資、運營與虧損兜底責(zé)任再度集中于政府。以上海為例，市場化時期遺留的線路冗余、企業(yè)規(guī)模過小等問題，在國有化整合中雖得到緩解，但公共交通的公益屬性被置于絕對優(yōu)先地位，票價調(diào)整機制僵化、運營效率考核弱化，導(dǎo)致財政補貼成為維持運轉(zhuǎn)的 "必需品"。更值得關(guān)注的是，這種 "政府全包" 的模式打破了此前借鑒香港經(jīng)驗形成的 "公益 + 市場" 平衡，使公共交通系統(tǒng)喪失了自我造血能力，財政負(fù)擔(dān)隨運營規(guī)模擴大而逐年累積。
與公共交通國有化進(jìn)程疊加的，是新能源汽車產(chǎn)業(yè)化政策帶來的電動巴士補貼壓力。2015 年起，中央與地方的雙重補貼推動電動巴士采購量爆發(fā)式增長，2016 年全國新能源公交車采購占比已達(dá) 86%。這一政策在節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)升級等方面成效顯著，截至 2023 年末，全國公共純電動汽車占比已達(dá) 69.4%，但補貼退坡后的財政壓力也隨之凸顯。
早期補貼政策下，中央財政對純電動公交車的補貼可達(dá) 30 萬至 50 萬元 / 輛，地方配套補貼進(jìn)一步降低了采購成本。但 2017 年起補貼逐年退坡后，車輛更新與電池更換的成本開始向地方財政轉(zhuǎn)移。更換一輛電動巴士的動力電池的實際成本超 10 萬元，而國家與地方的補貼合計不足 5 萬元，差額部分完全由地方財政承擔(dān)。更嚴(yán)峻的是，首批電動巴士已進(jìn)入 7-10 年的服役年限，電池衰減導(dǎo)致的停運問題在河北保定、甘肅蘭州等財政自給率不足 50% 的城市集中爆發(fā)，地方政府不得不通過緊急籌資購車、增加運營補貼等方式兜底，形成 "購車補一次、運營補年年、換電池再補" 的惡性循環(huán)。
公共交通國有化回歸與電動巴士補貼帶來的財政負(fù)擔(dān)，本質(zhì)上是公共交通治理中公益與效率失衡的產(chǎn)物。在大型賽事和博覽會等短期目標(biāo)驅(qū)動下，政策設(shè)計更側(cè)重 "保服務(wù)"" 達(dá)指標(biāo) "，而忽視了長效運營機制的構(gòu)建：
從一些城市的實踐看，公共交通國有化的直接動因之一便是民營企業(yè)無力承擔(dān)車輛更新的巨額資金，而電動化進(jìn)一步放大了這種資金壓力。當(dāng)賽事和博覽會的紅利消退、補貼政策退坡后，缺乏多元資金來源與效率提升機制的公共交通系統(tǒng)，最終將公共交通公司的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)傳導(dǎo)至地方財政，甚至?xí)绊懫渌裆I(lǐng)域的投入。
顯然，公共交通的公益屬性與財政可持續(xù)性并非天然對立。英國《巴士服務(wù)法案》構(gòu)建的 "地方主導(dǎo)、公私協(xié)同" 模式，以及香港專營巴士的 "績效掛鉤補貼" 機制，均為平衡二者提供了參照。反思大陸城市過往的財政負(fù)擔(dān)，核心在于重構(gòu) "公益兜底有邊界、市場參與有空間、政策支持有梯度" 的治理框架 —— 讓國有資本聚焦核心公益服務(wù)，以市場化機制激活增值服務(wù)，使補貼政策從 "購車激勵" 等短期措施，轉(zhuǎn)向 "績效獎勵"的長期目標(biāo)，才能實現(xiàn)公共交通與地方財政的良性循環(huán)。
事實上，中國的《城市公共交通管理條例》已明確規(guī)定"城市人民政府是發(fā)展城市公共交通的責(zé)任主體"，法案賦予城市自主決定巴士服務(wù)模式的權(quán)力，夠更直接地控制巴士服務(wù)和規(guī)劃路線，期待各大城市在《城市公共交通管理條例》的引領(lǐng)下，創(chuàng)新巴士服務(wù)的管理模式。
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