三、各城市公交優先政策

(一)財政補貼與資金投入情況

城市公共交通是關系到國計民生的社會公益事業。事實上,大多數國家(地區)的公交企業都存在運營收入不及運營開支這一矛盾,為促進“公交優先”,案例城市都對城市公共交通采取了不同的補貼機制和資金投入方式,如通過立法規定政府對于公交企業直接投資的責任,在稅收等方面上給予優惠、補貼等,以保證公共交通硬件和服務的質量。

2006年,北京市政府投入116.7億元,力促“公交優先”,其中31.37億元用于支持地面公共交通發展,有力地支持了軌道交通建設、公交IC卡改革、公交車輛更新,對公交、地鐵低價運營虧損和燃油漲價價差給予了適當補貼,保證了公交、地鐵正常運營。從2007年1月1日開始,北京市統一市區地面公交普票票制票價,僅實施“普通卡享受4折、學生卡享受2折”優惠政策這一項,就安排折扣補貼34億元。這一補貼力度是非常大的,這些實實在在的政策也使北京公交優先戰略成為全國看點。

2004年,上海市政府取消了對公交企業的補貼,使公交企業徹底市場化。公交企業虧損比較嚴重,市民普遍反映公交票價比較高。從2007年開始,在《上海市人民政府關于優先發展城市公共交通的意見》中,政府確定了對公交重新補貼的政策。在政策上大力推行公交優先,對公益性強的公交發展項目給予適當的財政補貼,對公交換乘和老人、學生等出行也實行優惠政策,以降低市民出行成本。

日本政府對于公共交通建設的初始建設資金來源于國家財政貸款、中央政府補貼、地方政府補貼、私人款和其他形式的補貼。貸款和維修費用的償還主要是通過道路使用收費收入。為了激勵軌道線路的投資,政府采取了一系列補貼措施和優惠政策,如地鐵補貼、新城軌道的補助、HPCPC日本鐵道建設公團補助、電車補貼等,這樣不但減輕了交通擁擠的壓力,而且降低了將來的使用者通行費。

香港政府強調市場運作的優勢,公交服務全部由私營或公營機構經營,政府不直接介入,不提供補貼等直接資助,但在站場土地使用、首期登記費、牌照費和燃油稅等方面給予公交公司間接補貼。還通過劃撥或短期租借土地給公交公司建設公交保養場的方式進行補貼,政府建設公交首末站和中途停靠站并無償提供給公交公司使用。

倫敦按照商業化原則經營公交,根據投標獲得線路的經營合同確定政府的補貼。巴黎政府和大區投資在80%-100%,共同對巴士運營商提供補貼。政府出資以運營補貼款的方式出現,大區的出資有補貼和對運輸公司低息貸款兩種形式,用于巴士車站和設施的維護、提供多種運輸方式聯運信息、重新構造網絡的研究、鼓勵使用“清潔”車輛和控制車輛污染的活動等。

美國公交立法規定扶持公共交通所需的資金由地方政府、州政府和聯邦政府共同解決,聯邦政府的撥款主要用于資助公交基礎設施的建設和改造。紐約公共交通營運收入來自于以下幾個方面:乘客的票款(大約占50%)、地方政府補貼(占24%)、紐約州政府補貼(占23%)、聯邦政府補貼(占2%)、其他來源(占1%)。紐約州政府加收燃料稅,此項稅收用于公交補貼。洛杉磯公交建設資金主要來源于財政補貼。政府對公交補貼有兩種形式:一是財政撥款,二是由依法專為公交設立的資金提供補貼。公交企業接受補貼必須滿足聯邦政府的條件。

(二)快速公交系統發展狀況

快速公交系統(BRT)被稱為“地面上的地鐵”,其效率像地鐵一樣高,但建設成本只相當于地鐵的5%。在南北美洲、歐洲、亞洲共有39個城市發展了快速公交系統,國內外城市的快速公交系統建設實踐證明了其對促進公交優先發展的意義,已經成為現代城市改善交通狀況的戰略舉措之一。

庫里蒂巴的公共交通系統是全巴西最密集繁忙的,但由于其高效的服務,這里從來沒有塞過車,由于公共交通的極大誘惑力,在小汽車擁有量位居巴西第二的庫里蒂巴,小汽車的使用率卻是最低的。對于庫里蒂巴公共交通的成功,該城市快速公交系統所起的作用是功不可沒的。庫里蒂巴是最早建設快速公交系統的城市,其快速公交系統現已成為其他城市的樣板。庫里蒂巴快速公交系統由快速線、直達線、小區間聯線、輸送線和樞紐站組成,覆蓋了該市1100公里的道路,占城市道路85%的面積,滿足了75%的市民的交通需求。在每條雙向快速道路上,都設計有3個車道,中間車道是雙向快速公交車道,專門留給巴士使用;兩邊各有一條機動車道,往返于不同方向的其他機動車在上面行駛。雙向快速公交車道實行全封閉運行,嚴禁其他車輛進入。這條車道上的紅綠燈由巴士司機自行控制,以便暢通無阻。

在國內,2005年12月30日,中國第一條快速公交線路——北京南中軸路大容量快速公交投入運營后,首日客流量突破10萬人次,為沿線近20萬居民提供出行便利。此后,杭州、昆明等地的快速公交線路也陸續開通,上海、廣州、廈門、深圳、重慶等城市也在規劃建設快速公交系統,中國城市優先發展快速公交系統逐漸成為趨勢。

(三)管理與服務

公交是否得到優先發展,應該從乘客的感受上來評價,舒適、方便的乘車環境是“公交優先”的重要保證,只有公共交通有著私人交通不可比擬的優勢時,公共交通才能成為人們的普遍選擇。

上海市積極發展低耗、環保、舒適的新型公交車,以CNG(壓縮天然氣)公交車為主的公交車和出租車,提高了乘客乘車時的舒適度,降低了故障率。到2006年7月底,上海公交行業空調車占全部車輛的50%以上。在加快車輛更新的同時,行業管理部門加大了對車輛的監測和管理力度,逐步實現智能化調度、運營監控和提供乘車信息服務。此外,上海城市交通管理實施市中心區域和遠郊區域“差別化”管理,結合社會主義新郊區、新農村建設的總體規劃,制定了詳細的區域公交發展規劃,鄉村巴士在各個區域發展迅猛。

香港擁有很成功的公交經營管理模式,一方面政府實行“積極不干預”的政策,強調市場運作的優勢,公交服務全部由私營或公營機構經營,政府不直接介入,但在站場土地使用、首期登記費、牌照費和燃油稅等方面給予公交公司間接補貼,讓公交企業在市場環境下相互競爭,以期既能推動服務質量的提高,又能推動公共產品供給的增加;同時香港市政府對公交履行宏觀管理職能,對公交工具實行總量控制與價格監管,政府派駐人員到公交運營公司的高級管理層,隨時掌握公司的財務狀況和經營狀況,派駐政府工作人員負責審核常規公交線路規劃,并對公司的重大決策提出政府的意見。

庫里蒂巴為保證公交服務的質量,不僅對各條線路上行駛的巴士按照不同的功能層次用不同顏色予以標識,還在速度和載客人數等方面有嚴格的要求,以便于車輛辨認和交通管理。庫里蒂巴的公交系統堅持以人為本的設計理念,處處為乘客著想。例如,在快速公交系統內使用統一的車票以方便乘客轉換線路;在管道式車站的入口處,建有專門方便殘疾人使用的升降梯等。此外,庫里蒂巴將一體化的交通規劃和高密度的城市土地利用規劃融為一體,保證了新開發區和城市建成區的公交服務效率和水平。

日本東京在政府提出的東京大都市區的全面發展規劃中,提出以公共交通為導向的城市土地發展政策,調整城市功能布局,目的是將城市功能分散到東京附近的郊區,以減少中心區的大量潮汐式交通,改善交通狀況;隨著日本的人口老齡化加速,日本政府頒布的交通法規規定,在車站通道、站前廣場上設計無障礙的設施服務,以方便老年人、殘疾人的出行。

新加坡推崇“對門”交通和“無縫”交通,力圖將人們的工作、購物等各種活動用公交系統緊密地連接起來,把居民在不同交通工具轉換間所需的步行距離控制在合理的范圍之內,從而真正體現出公共交通的便捷。很多地鐵車站本身就設在集購物、休閑、娛樂為一體的大型購物中心的地下,為人們提供了便利。

因此,許多有私家車的人平日里也選擇乘地鐵出門。

曼谷通過出行信息服務(TIS)、互聯網和多媒體寬帶網等提供各種公交系統的即時信息,在車站設置顯示屏；在主要路段推出智能信號牌,及時告知駕車者道路交通情況以及停車場地信息。全球衛星定位的GPS系統使經營者可監視運行狀況,以便發生擁堵、事故時,立即采取措施,保證運行可靠性。在城市道路交通管理方面,曼谷市根據道路在不同時段交通流量的變化,對隔離墩進行調整,靈活增減左右兩邊車道的數量,這樣就避免了在不同時段道路一邊閑置、一邊堵塞的現象。

(四)對私家車的引導情況

一輛大型公交車所占路面相當于兩輛小汽車所占路面,載客量卻是兩輛小汽車的40倍。近年私人小汽車擁有量不斷增加,對城市交通產生了巨大的壓力。因此,對私家小汽車的引導,直接與“公交優先”的實現有密切關系。

為適當控制私人小汽車過快過猛增長,日本政府規定,大城市小汽車交通控制在總交通量的25%以內,為控制小汽車、保證“公交優先”,日本政府采取了兩項措施:一是提高稅率,如小汽車的牌照稅、燃油稅;二是提高收費標準,如車輛的性能費、保險費、燃油價格、停車費、高速公路收費等。

至2005年末,上海市擁有各類民用車輛220．5萬輛,平均每100人就擁有12輛。其中私人汽車擁有量為41萬輛,比2004年增加了29．1%。上海市政府對私人汽車的增長實行非常嚴格的總量限制,為減緩汽車增長速度,政府對私人小汽車上牌實行總量控制,而且每年新增數量很少,在此基礎上,實行牌照拍賣制度,而且費用越來越高。同時上海市政府禁止微型小汽車上高架橋,這使得微型小汽車和一些低檔的經濟型小汽車在上海根本沒有市場。

南京市運用政策、價格調控手段,有序引導個體交通,逐步降低小汽車在城市中心區的使用率,引導自行車等個體交通出行方式向公共交通出行方式轉變,對機動車停車實行級差收費管理(如市中心收費要比邊緣地區高),控制路內停車。

香港政府采取多種經濟手段,包括征收高額首期登記稅、收取牌照費、征收燃油稅、提高停車費等手段使用車變得十分昂貴,把香港私家車的年增長速度有效控制在2%左右。香港政府車輛很少,在出入口設計、道路使用、交通管理等各方面,政府不給公務車任何特權,最大限度地減少公務車對城市道路交通的負面影響。

為保證“公交優先”的發展,新加坡采取了比較嚴格的政策措施,嚴格控制私人汽車的擁有和使用,具體實施辦法如下。

1、征收重稅

新加坡對所有的進口新車一律征收45%的進口稅,這不僅在東盟國家中是最高的,在世界上也稱得上高稅率。另外購車還得支付一筆數目不小的登記費以及相當于汽車市場價格150%的額外費用。為減少汽車尾氣對空氣的污染,從1992年開始,新加坡規定,售出的新車必須安裝催化轉換器。正因為如此,新加坡的汽車價格比起其他國家來說要高出許多。另外新加坡對汽車的使用年限有明確的規定,如果汽車壽命已經超過10年,那么道路稅增加10%,超過14年則增加50%。

2、實行“擁車證”制度政

府每月發放一定數量的“擁車證”,公開拍賣。購得“擁車證”者才能購買新車和進口的二手車。“擁車證”使用期為10年,到期之后駕車者無論是繼續使用原車還是另購新車,都必須支付另一筆費用。“擁車證”的價格依照市場供求關系的變化而上下浮動,其配額則在綜合考慮上一年汽車的總數、每年的固定增加額度、報廢汽車的數量等多種因素的基礎上計算出來,與此同時也會結合實際情況作出進一步的調整。

3、周末車制度

掛紅牌的周末車,只準在平日早7時之前或晚7時之后,或周末、節假日使用。政府對這類車實施稅收優惠,車價較普通車便宜近一半,鼓勵車主平日少駕車,以避免引起道路堵塞。

4、市區收費制

新加坡實施區域通行許可證計劃,控制在交通高峰時段進入中央商務區等管制區內的車輛數,防止擁堵。除公交車以外的車輛必須購買區域通行許可證,才可進入管制區,該舉措使其車流量陡降50%,效果顯著,值得借鑒。另外,在快速道路實施收費舉措,使得車流量陡降40%,目前新加坡所有快速道路在高峰時段的平均車速超過每小時60公里。廣州在對待私人汽車消費的態度上采取了較上海要寬松的手段,引導有實力的消費者購買高檔車,普通消費者乘坐公共交通工具,對微型小汽車實行禁止上牌,是導向發展型城市的代表。這些引導汽車消費的措施起到了很好地限制私人小汽車發展、保證“公交優先”的作用。